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Aquí presento mi comunicación para el 4º Congreso de Economía y Empresa de Cataluña 2025, organizado por el Colegio de Economistas de Cataluña. La comunicación, titulada New Public Governance in practice: a toolbox model for public policy in times of networks, uncertainty and complexity, propone un modelo aplicado para transformar las Administraciones Públicas y hacer frente a esta nueva era caracterizada por la complejidad, la incertidumbre y las redes.

El marco teórico de referencia es el de la Nueva Gobernanza Pública, una corriente que ha ido ganando impulso en los últimos veinte años. No obstante, la contribución de este trabajo no pretende profundizar en el desarrollo teórico, sino trasladar estos principios a la práctica, proporcionando herramientas concretas para que los gestores públicos impulsen la transformación necesaria en las Administraciones Públicas.

El artículo original está redactado en catalán, pero también puede descargarse en castellano e inglés. Estas versiones han sido traducidas automáticamente y revisadas mínimamente, por lo que podrían contener algunos errores.

La comunicación será presentada formalmente el 8 de abril de 2025, a las 18:00 h, en el Colegio de Economistas de Cataluña.

Resumen

Con la crisis de las grandes ideologías del s.XX y el momento de una cierta revisión del modelo socioeconómico y del contrato social en el s.XXI, entra con fuerza la idea de una Administración emprendedora, capaz de dialogar y dinamizar el resto de actores de su ecosistema, y que se persona con voz propia en el diseño de un proceso constituyente que tenga en el centro el interés general, la sostenibilidad económica, social y medioambiental en un entorno cambiante, complejo e incierto. Si bien conceptualmente se ha llamado a este modelo como Nueva Gobernanza Pública, existen todavía dificultades en trasladarlo tanto a la organización interna –el procedimiento, el ámbito competencial, las relaciones entre unidades y entre Administraciones– como a la provisión políticas y servicios públicos –eficacia, eficiencia, relación con el ciudadano. Exploramos aquí qué cuestiones deben tenerse en consideración para llevar el modelo a la práctica a partir de una constelación de instrumentos que ya aspiran a poner en marcha políticas de transformación profunda, orientadas al impacto sistémico más allá del mero resultado y dadas las dificultades de establecer relaciones causales claras, diagnósticos unánimes y vías de actuación estables. Lo hacemos a partir de seis palancas de cambio –gobernanza, organización, talento, procesos, calidad en la gestión y calidad democrática. El resultado nos acerca a una Administración que hace menos y posibilita más, que se convierte en plataforma y que facilita, articula, dinamiza y vertebra ecosistemas de actores hacia objetivos e impactos ampliamente compartidos. En definitiva, que abre el sistema público en el ecosistema cívico, económico, político y socials.

Descargas

Castellano:
Peña-López, I. (2025). Nueva Gobernanza Pública aplicada: un modelo de caja de herramientas para la política pública en tiempos de incertidumbre y complejidad. 4º Congreso de Economía y Empresa de Catalunya 2025. Barcelona: Col·legi d’Economistes de Catalunya.

Català (original):
Peña-López, I. (2025). Nova Governança Pública aplicada: un model de caixa d’eines per a la política pública en temps d’incertesa i complexitat. 4rt Congrés d’Economia i Empresa de Catalunya 2025. Barcelona: Col·legi d’Economistes de Catalunya.

English:
Peña-López, I. (2025). New Public Governance in practice: a toolbox model for public policy in times of networks, uncertainty and complexity. 4th Congress of Economics and Business of Catalonia 2025. Barcelona: Col·legi d’Economistes de Catalunya.

Bibliografía

Fuente: 3cat

El programa 30 minuts de TV3 de proyectó el domingo «El lío burocrático» (robo el título de la entrada de la propia noticia ;)

Creo que es un ejercicio muy pedagógico de la sintomatología de cómo van las cosas.

Sin embargo, se queda corto en al menos dos aspectos:

• La realidad es MUCHO peor, y
• no entra a fondo en las causas (es verdad que no da tiempo).

Esto hace que la conclusión más obvia es que es necesario “optimizar”, “mejorar” los procesos.
Y se insinúan tres (digamos) soluciones:

• Poner más tecnología, digitalizar.
• Poner más brazos.
• Simplificar las normas.

Son actuaciones para parar la hemorragia.
Pero no cambian el problema.

Digitalizar debe hacerse cambiando fundamentos y lógica organizativa.
Sino, como dice Narcís Mir en el reportaje, digitalizando patologías sólo se obtienen patologías digitalizadas.
No es necesaria una ventanilla única, sino un DATO único. Y todo el mundo, administraciones y ciudadanos, trabajando contra el mismo dato.

Es decir, que todas las administraciones y todos los departamentos de cada Administración estén coordinadas por las buenas o por imposición del más fuerte.

Sino, tendremos procesos «optimizados» pero seguiremos teniendo mil de ellos.

Esto pasa por que la Administración superior aporte una infraestructura y una metodología única.
Preservando la autonomía de las demás administraciones, pero una única plataforma.

La Generalitat o el Estado deberían liderar y los ayuntamientos deberían ponerse de cara. Con los consejos comarcales o las diputaciones siendo clave.

Poner más brazos es necesario en los servicios públicos de atención personal (educación, sanidad, cuidados, etc.) pero no debería serlo en atención ciudadana y, menos aún, en la gestión de trámites. De hecho, deberíamos poder reducir personal en estos ámbitos a medio plazo.

La simplificación de la norma es esencial. Pero seguramente no lo es tanto por temas burocráticos como por pura coherencia. Es decir, existen muchas normas que se bloquean entre sí: se legisla sectorialmente sin visión de sistema. Habría que adoptar una aproximación de reto, de ciclo vital.

Donde sí es necesario un cambio legislativo es en cómo se reparten competencias y responsabilidades las administraciones. La ley penaliza la colaboración entre Administraciones: p.ej. es difícil compartir presupuestos para un proyecto compartido o para una infraestructura común para funcionamiento ordinario.

Por tanto.
El síntoma es la burocracia ineficaz.
Pero el problema es que pidamos a instituciones del s.XIX que resuelvan retos y volúmenes del s.XXI

Y sí, la dirección pública profesional es definitivamente la primera piedra, es el gran catalizador.

Foto de Gustavo Zambelli en Unsplash

La Generalitat de Catalunya ha decidido no permitir el teletrabajo a los alta dirección y los mandos.

(Aquí hay cómo mínimo dos cuestiones «confusas»: el teletrabajo se aprobó por decreto y su rescisión a través de una instrucción. Y hay una cierta confusión entre alta dirección y mandos. No lo trataremos aquí.)

La decisión, personalmente, me parece dar un paso atrás. Y seguir la dirección opuesta a lo que dice toda la literatura de los últimos 20 años: si hay planificación estratégica y operativa, si hay trabajo por proyectos y objetivos, la presencialidad es un instrumento, no un fin. Y, como tal, no debe ni aspirarse a la presencialidad ni al teletrabajo, como no se predetermina si se usarà una hoja de cálculo o un documento de texto para realizar un trabajo: dependerá.

Hay, no obstante, una cuestión que llama especialmente la atención. Suele ser un comentario habitual, dentro de la Administración o en la calle, el considerar que «no es compatible el teletrabajo con ser un alto cargo, un directivo o un mando». Considero que no se está definiendo bien qué significa teletrabajo.

Pensemos en alguien con un móvil y un portátil en los siguientes escenarios:

• Es teletrabajo hacer el trabajo habitual pero desde una de las docenas y docenas de las sedes que tiene (en este caso) la Generalitat esparcidas por toda Barcelona, o por todo el país. Sedes a los que altos cargos y mandos a menudo van y, acabadas sus tareas allí, aprovechan para quedarse a teletrabajar.
• Es teletrabajo firmar documentos o gestionar el correo desde el metro camino del trabajo o camino hacia cualquier otra parte.
• Es teletrabajo ponerse 2-3 horas delante del ordenador cuando hay que ir de Barcelona a Madrid en AVE (y otras 2-3 de vuelta), o en el avión cuando toca volar para… ir trabajar a otro país.
• Es teletrabajo todo el trabajo que se realiza en el hotel cuando se está de viaje oficial. Correos, documentos, trámites que alargan la jornada laboral a veces hasta casi doblarla, dado que lo que allí se hace se suma al realizado durante el día, porque no hay otro remedio.
• También es teletrabajo todo lo que se ha hecho aprovechando las horas muertas del mismo viaje, en autobuses, durante esperas, al desayunar.
• Es teletrabajo cuando un superior llama por la tarde, o el sábado, o el domingo, y pide determinada labor “para ayer”. Y, por supuesto, se hace. Con compromiso. En casa.
• Es teletrabajo asistir a una sesión en el Parlament (o en el Congreso, o en un pleno municipal) mientras se está pendiente, con el móvil y con el portátil, de los incendios que han quedado en la oficina.
• Es teletrabajo aprovechar las horas de las comidas para quedar, fuera de la oficina, con otros compañeros, o con personas con las que es necesario o se puede hablar en un entorno informal, para trabajar. Para tratar temas estrictamente de trabajo. A menudo con el portátil encima de la mesa, entre vasos y platos.
• Es teletrabajo llevarse el portátil del trabajo el fin de semana donde quiera que se esté, o de vacaciones, “por si acaso”. Y se dará, seguro, el caso. La de cosas que suceden cuando uno no querría estar, pero acaba estando. Aunque sea fuera.

Todo esto está claro que no sólo es compatible con ser alto cargo o mando, sino que es la norma. La norma significa que, sin hacerlo, mucho trabajo crítico no saldría o saldría mal. Los asuntos económicos o de personal raramente tienen espera. Tampoco los políticos. Y seguramente así debe ser. Por eso los mandos deben y pueden teletrabajar.

El problema, para algunos, parece quedarse a teletrabajar en casa el día que en la escuela de los hijos se han pedido una fiesta que los padres no tienen, porque no es fiesta oficial, sino sólo de la escuela. O cuidar de un padre que está pasando una mala racha de salud y entre todos los hermanos hay que arrimar el hombro. Cuando sea.

O necesitar, durante unas horas, que nadie entre por la puerta con algo que puede esperar, porque lo que en ese momento es prioritario, urgente, es cerrar una licitación. O una planificación. O mil cosas más.

Todo el mundo teletrabaja. Todo el rato. Especialmente los altos cargos y los mandos. Aunque, formalmente, no se le llame así.

Y se teletrabaja, precisamente, porque es una obligación, no (sólo) un derecho, del alto cargo. Porque es necesario. Porque no es una opción.

Eliminar la parte del derecho al teletrabajo y mantener sólo la obligación a no teletrabajar es una decisión que probablemente llevará a una (lógica) huelga de celo: si no se puede teletrabajar, no se puede realizar ninguna tarea fuera de la oficina. El impacto puede ser tremendo.

Y una última cuestión.

Por supuesto que hay momentos en los que es absolutamente necesaria la relación presencial, especialmente en temas delicados de relación con los equipos.

(por cierto, que los directivos y mandos NO suelen realizar atención ciudadana, otro de los argumentos contra el teletrabajo)

Pero es igualmente cierto que el único momento en el que todas las personas, información, recursos e instrumentos, el único momento en que esto está al alcance del directivo para coordinarlo es cuando los procesos se han digitalizado correctamente y completamente.

Y se pueden llevar en el bolsillo. En el móvil. Toda la oficina en el móvil. En cualquier sitio. En cualquier momento.

Cuando hay una planificación (organizar equipos, calendarios, recursos), cuando todo el mundo tiene todo a su alcance (información, comunicaciones, procedimientos), cuando todo el personal es (digitalmente) competente… entonces TODO es teletrabajo.

Incluso cuando se está en la oficina.

Es hacia ahí hacia donde creo que hay que ir.

El bon govern s’associa habitualment amb no fer un mal ús del govern, o del poder en general. Bàsicament, mesures contra la corrupció, més mesures contra la corrupció i, en última instància, transparència per saber on han anat els diners i si algú s’ha acabat corrompent.

Donant això per descomptat, hi ha tot un món en allò que fa referència a qualitat democràtica i que sol quedar sovint en un segon pla. Com passa amb la gestió (pública), podem fer un recorregut sobre la qualitat democràtica a partir de què passa amb les persones, els processos i l’organització del sistema.

Si la direcció pública ha de professionalitzar-se, és d’esperar que la política tingui progressivament un major coneixement del sector en particular on treballarà. L’especialització no hauria d’anar en detriment de la representativitat i la pluralitat o l’afinitat ideològica: ha de ser possible arribar a tot. Més enllà de si qui guanya unes eleccions ha de tenir un projecte, o una motxilla de projectes, hi ha una qüestió de temps i de concepte. La complexitat de la gestió pública —de la vida en general— fa que sigui necessari coneixement específic per interlocutor amb d’altres actors, afinar diagnosis i fer propostes de valor. Si algunes posicions poden ser intercanviables, no passa així amb les polítiques sectorials.

I si el coneixement pot adquirir-se —tampoc hi ha impediment en dur-lo vestit de casa— el que pren un temps massa dilatat és la construcció d’un ecosistema relacional. I la política, complexa, és cada cop més una densa i variada concurrència d’actors, que han de col·laborar en esquemes de governança compartida. La persona aliena a un sector no només endarrereix la política, sinó que té veritables problemes en comprendre-la i en assolir una legitimitat que li permeti assumir riscos i responsabilitats. Perquè va d’això: sense ser temerari, d’assumir riscos i responsabilitats. I de posar a disposició del projecte el capital polític acumulat. Qui arriba de nou a un àmbit de coneixement no pot fer cap d’aquestes coses.

Aquesta legitimitat de base s’ha de conrear i fer créixer, a més de amb la concurrència d’actors sobre el projecte, amb la transparència i el retiment de comptes. La transparència per comprendre, de forma clara i accessible, què s’està fent i perquè. El retiment de comptes per calibrar l’assumpció de riscos i responsabilitats. Dèiem que han de ser ponderats: només les decisions fonamentades el l’evidència empírica i la ciència poden ser-ho. I això inclou una separació de poders intra-administracions: deixar que els tècnics facin de tècnics, sense ingerències. Consensuant criteris, sí, però separant esferes.

Només una rigorosa observança de l’ètica pública permet aquesta separació. També en el tracte amb l’adversari: cap judici a la persona, les crítiques a la política; cap crítica a la política sense contraproposta; cap proposta sense fonament.

Aquestes qüestions poden demanar-se als partits, però han d’exigir-se als pobladors de les institucions, legislatives i executives. Per molt que semblin qüestions formals, el seu impacte és de fons i afecta el funcionament de les institucions i, amb ell, l’eficàcia i l’eficiència de les mateixes. La qualitat democràtica és, també, una qüestió de justícia social.

Article en PDF:
Peña-López, I. (2024). “Si us plau, l’Administració (VI): Qualitat democràtica”. A Sociedad Red, 27 juny 2024. Barcelona: ICTlogy.

L’Administració treballa cada cop pitjor a mitjà i llarg termini. Planifica (i avalua, després en parlarem) deficientment. O gens. Hi ha excepcions arreu, tot i que tendeixen a concentrar-se a l’àmbit de la Salut —on l’avaluació i, per tant, aprendre’n, és qüestió de vida o mort, sovint literalment— i a les grans infraestructures —on el finançament i l’execució obliguen a la força a elevar els horitzons temporals. Més enllà dels casos aïllats, és tot un repte trobar a l’Administració teories del canvi, missions, visions o plans estratègics —i, encara més, documents d’aquest tipus realitzats seguint metodologies o formats més o menys rigorosos.

Motius per aquesta deficiència n’hi ha molts, però apuntem-ne només tres: la manca de continuïtat i perfil apropiat de directius i comandaments; el tacticisme extrem i submissió a l’actualitat mediàtica; i la manca de dispositius i recursos per l’anàlisi i l’estratègia a les Administracions. El primer té solució professionalitzant (part de) la direcció pública. El segon és mala peça al teler i passa per repensar els partits (i professionalitzar-los i finançar-los). Quedem-nos, aquí, amb el tercer.

Comencem dient que planificar està lluny del què ha quedat en l’imaginari a rel de la planificació soviètica. Planificar, avui, està més alineat amb saber (1) quin impacte volem tenir i (2) què ens diu la recerca que hem de fer per causar l’impacte i (3) inventariar els actors, instruments i escenaris amb els que haurem de treballar. I, fet això, sí és paper de la política prioritzar, anticipar possibles respostes a la incertesa, ponderar la complexitat. Planificar és, sobretot, això darrer.

No és habitual trobar unitats que es dediquin a això últim: detreuen recursos a fer feina. Aquesta visió és coherent quan pensem en el pressupost com a despesa i en l’horitzó com a proper. Si ampliem els terminis temporals i, sobretot, pensem en les (re)iteracions, la política té més a veure amb la inversió que amb la despesa. I aquí cobren valor les anàlisis i les planificacions. I la seva germana gran: l’avaluació.

Per a la gestió no cal la política: l’Administració té tècnics perfectament qualificats per treballar amb total autonomia. La gran aportació de la política i l’alta direcció és la visió: identificar els resultats que ens duran als efectes que ens duran als impactes. Impactes en el sistema. Canviar les raons per les quals passen coses. El món tomba creixentment cap aquest tipus de visió de la política: la que canvia el sistema. Per a fer-ho, s’estructura en missions —de recerca, d’innovació—, analitza actors i sistemes, construeix polítiques basades en portafolis i, en definitiva, posa les regles del joc perquè tot l’ecosistema s’orienti cap els mateixos objectius comuns: garantir habitatge per tothom, revertir la crisi climàtica, implementar un nou model energètic, acabar amb la segregació escolar. Problemes complexos que només es poden abordar des de la concurrència de múltiples actors i pel que cal saber cap on anem, com i amb qui.

L’Administració ha de, urgentment, dotar-se de dispositius que vetllin pel cicle integral de la política pública: diagnosi, disseny, planificació, implementació, avaluació. Que siguin responsables d’impulsar plans estratègics, operatius, projectes, objectius —interseccionals, interdepartamentals, interadministratius. Que mantinguin quadres de comandament per saber on som i com de lluny estem d’on volem anar. A curt termini, gestionar bé costa temps i diners. A llarg termini, és l’única manera.

Article en PDF:
Peña-López, I. (2024). “Si us plau, l’Administració (V): Missió i qualitat en la gestió”. A Sociedad Red, 24 juny 2024. Barcelona: ICTlogy.

L’Administració s’estén en els tres eixos de l’espai: amplada, llargària i alçada. En amplada, dins de cada Administració, configurant-se diverses unitats i parcel·les en base a competències exclusives i excloents: si una unitat fa una cosa, cap altra no pot fer-la. En llargària perquè, sovint, cal trobar maneres per arribar més lluny o, sobretot, arribar-hi de maneres alternatives: són les empreses públiques, fundacions o consorcis, per esmentar només un grapat de formes jurídiques. En alçada, perquè l’Administració té diversos nivells, ja sigui per poder-se apropar al ciutadà, ja sigui per agafar perspectiva o mancomunar esforços. Tot plegat suma al voltant de 3.000 entitats.

Sense entrar en el seu origen i necessitat —la majoria útils i justificables—, la creixent complexitat de la política pública i de l’entorn han fet que, totes plegades, sumin prou solapaments i al mateix temps hi hagi prou punts cecs com per replantejar el seu inventari i, sobretot, les relacions que hi ha (o no hi ha) entre elles. Insistim en la qüestió que, més que promoure la racionalització i l’estalvi (sempre benvinguts i necessaris), el que comença a ser greu no és tant el cost com el cost d’oportunitat: tot allò que es deixa de fer perquè no hi ha una estratègia coordinada, alineada, consistent; perquè no se sumen forces enlloc de competir; perquè no es complementen els projectes enlloc de fer-los a pedaços; perquè no es parla en el mateix codi.

Comencem per baix. Els ajuntaments, la majoria d’ajuntaments, no donen per més. La llei cada cop els obliga a prestar més serveis, la ciutadania cada cop els demana donar més solucions, i els mitjans que tenen —finançament però sobretot professionals— o es mantenen o, sovint, decreixen. Mentre els recursos no creixin (i fins i tot en l’improbable cas que acabin creixent a curt o mitjà termini), repensar com les Administracions es reparteixen la feina esdevé imperatiu.

L’evidència empírica no és concloent sobre reduir el nombre d’ajuntaments. De fet, la recerca més aviat troba que les millores en eficiència no estan clares mentre que sí que empitjoren la representativitat i la qualitat democràtica. Es pot actuar, però, directament sobre la gestió. Hi ha serveis que poden mancomunar-se o encarregar-se als consells comarcals. Algunes infraestructures poden fins i tot ser proveïdes a nivell superior. Això, però, té difícil solució des de la base: cal un lideratge de país per aterrar-ho i, respectant la sobirania dels diversos ens, fer propostes metodològiques i inversions concretes per a fer-ho possible. La llei ho permet. Les vegueries —malgrat les patacades de l’Estatut amb el Tribunal Constitucional— tenen molt de recorregut. Si es vol.

Dispositius de coordinació, infraestructures comunes i plataformes de suport ajudarien a corregir, també, les enormes i escandaloses desigualtats que hi ha ara al territori català en matèria de provisió de serveis i impuls de polítiques públiques. I, al mateix temps, servir de passarel·les transversals no només al món local sinó al màxim nivell de l’Administració, vertebrant tot l’ecosistema d’Administracions de Catalunya a l’ample, llarg i alt del país. Un ciutadà, una estratègia, un esforç col·lectiu, diverses maneres de dur-la a terme i recollir-ne els resultats.

Article en PDF:
Peña-López, I. (2024). “Si us plau, l’Administració (IV): Organització institucional i territorial”. A Sociedad Red, 20 juny 2024. Barcelona: ICTlogy.