El pasado 11 de abril, Teresa Morales, Andrea Cacciapalia, Pablo Rodríguez Maroto y Albert Mayol — todos ellos de NTT Data — publicaban La inteligencia artificial en el Sector Público: una oportunidad única para transformar los servicios públicos, un muy interesante compendio de 16 retos que la inteligencia artificial planteaba a la Administración y una lista de 30 posibles medidas para abordar esos retos.
Como digo, me pareció un ejercicio muy interesante sobre todo por su exhaustividad y su coherencia interna. Se me hacía — se me hace — muy difícil encontrar tanto puntos ciegos u omisiones, como inconsistencias. Es, además, un ejercicio muy pedagógico, que empieza con la cultura y el propósito alrededor del dato y la IA y acaba con cuestiones estrictamente operativas.
Me pareció pertinente ver hasta dónde llegaba este ejercicio desde el punto de vista de la demanda. Es decir, si la lista de retos y medidas estaba hecha, sobre todo, desde una lógica conceptual, desde la concienciación hasta su ejecución, quería ver cómo sería visto desde el punto de vista de la propia Administración, de su aplicación práctica a lo ancho y largo de los distintos ámbitos de la gestión pública.
Para ello, partí de mi modelo de Nueva Gobernanza Pública aplicada: un modelo de caja de herramientas para la política pública en tiempos de incertidumbre y complejidad que presenté en el 4º Congreso de Economía y Empresa de Catalunya 2025.
En este modelo parto de seis palancas de cambio para la transición de un modelo de Administración weberiano o un modelo de Nueva Gestión Pública (actualmente conviven ambos en cualquier Administración) hacia un modelo de Nueva Gobernanza Pública:
| |
Personas |
Tareas |
| Macro |
Calidad en la Decisión |
Calidad en la Gestión |
Misión, buen gobierno
Gobernanza comunitaria
Diseño democrático
Interseccionalidad |
Concurrencia, actores
Sistemas, retos, sentido
Escenarios
Teoría del Cambio
Investigación, innovación Objetivos, proyectos, impacto |
| Meso |
Organización |
Gobernanza |
Red, conectado
Inteligencia colectiva
Instancia, colaboración
Ciudadanos/clientes, respuesta |
Dinámica, mañana
Horizontal, co-gestión
Institución como plataforma
Portafolio
Eficacia, eficiencia |
| Micro |
Talento |
Procesos |
Planificación, gestión integral
Competencias, funciones
Desarrollo, dirección
Incentivos, evaluación
Ámbito informal, on time |
Tecnología, digitalización
Dato, interoperabilidad, abierto
Laboratorios, experimentación
Ingeniería de procesos |
Tabla 1. Nueva Gobernanza Pública aplicada: palancas de cambio.
Estas palancas de cambio resultan — a mi parecer — a ubicar correctamente los instrumentos de cambio en un lugar específico, comprensible para el directivo público y, sobre todo, ayudan a articular actuaciones específicas y agrupadas.
Trasladando las 30 medidas propuestas al modelo de Nueva Gobernanza Pública, se me antoja que podría quedar así:
Es una propuesta rápida y sin aspiraciones de ser categórica. Pero, en mi opinión, ilustra la propuesta original y, al agruparla, se hace mucho más abordable. Me he permitido, además, sugerir nombres para dichas agrupaciones, nombres que, desde el punto de vista de un directivo público tienen mucho sentido al ser sensibles de convertirse en planes con carácter estratégico en lugar de listados de medidas que, a simple vista, pueden parecer inconexas — y está claro que no lo son.
Así, los 16 retos iniciales se convierten en 30 medidas y, éstas, en seis planes:
- Plan de sensibilización y confianza sobre la IA
- Plan para el impacto de la IA
- Plan de ecosistema del dato
- Plan de gobernanza de la IA
- Plan de capacitación para el dato
- Plan de gestión del dato
No deja de ser curioso — y puede ser casualidad, pero seguramente no lo es — que el número de medidas para cada ámbito sea prácticamente el mismo. Aunque seguramente el número y nombre de las medidas no deja de ser subjetivo, sí nos muestra que al menos esta subjetividad se da también al contemplar los retos en todo el espectro de niveles y ámbitos de actuación de la Administración, de lo micro a lo macro pasando por lo meso, así como en el ámbito de talento y tareas.
También vale la pena destacar que el ámbito de talento es tan o más importante (de hecho, 16 medidas contra 14) que el de tareas. Dicho de otro modo, la adopción de la inteligencia artificial — como ya lo es en general la digitalización — no es un reto tecnológico o de procesos, sino de toda la organización y muy especialmente de las personas y los equipos.
The daily jigsaw puzzle, providing casual challenge and conversation, de Kevin Dooley.Una de las preguntas más recurrentes —y a la vez más difíciles de responder— al hablar de la Administración es el papel de las entidades financiadas con recursos públicos para la desempeño de funciones de dicha Administración, generalmente la provisión de servicios públicos, elaboración de informes y análisis (los famosos observatorios), etc. En otras palabras, hacen a la Administración más eficaz y más eficiente, o son chiringuitos.
La respuesta no puede ser otra que: depende.
Complejidad e incertidumbre: por qué necesitamos más actores (no menos)
La evolución de las políticas públicas en las últimas décadas se ha visto marcada por un incremento sostenido en su complejidad. La interdependencia de factores sociales, económicos, ambientales y tecnológicos ha hecho que los problemas públicos sean cada vez más difíciles de diagnosticas, de definir y, por supuesto, de resolver. A esta complejidad se le suma una creciente incertidumbre en el entorno: ciclos de cambio más rápidos, crisis globales encadenadas, transformaciones estructurales difíciles de anticipar y, en general, incapacidad de prever los escenarios futuros.
Ante este panorama, la gestión del interés general, «lo público», ya no puede ser abordado únicamente desde dentro de los muros de la Administración pública tradicional. Se requiere, más que nunca, una pluralidad de voces, conocimientos y recursos. Actores diversos —del sector público, del sector privado, el tercer sector social, la academia, la ciudadanía organizada o a título individual— son esenciales para configurar soluciones viables, legítimas y sostenibles.
En este sentido, la existencia de múltiples entidades no es necesariamente un problema; podría, de hecho, ser una virtud. La clave está en su propósito y su función. Por ejemplo, el giro de la política agrícola común en la Unión Europea hacia metodologías como LEADER, basadas en enfoques participativos y territoriales, aun a pesar de sus imperfecciones, ilustra cómo la incorporación de múltiples actores puede dar lugar a políticas más adaptadas y eficaces. La multiplicación de entidades puede responder, así, a una necesidad estructural de flexibilidad y adaptación, no a una patología organizativa.
El reto de la coordinación: demasiadas piezas sin ensamblaje
Ahora bien, incorporar más actores al sistema no implica automáticamente más eficiencia. La coordinación —y sobre todo la distribución funcional y estratégica de tareas— es aquí el verdadero fondo del asunto. Y, a decir verdad, la mayoría de experiencias en las Administraciones españolas no va en esta línea, sino todo lo contrario.
La ausencia de mecanismos sólidos de coordinación horizontal (entre departamentos, agencias, entes públicos) y vertical (entre los distintos niveles de la Administración) conduce a duplicidades, redundancias e incluso a contradicciones. Es corriente encontrar puntos ciegos que no competen a ninguna Administración, solapamientos y reinvenciones de la rueda, propuestas incoherentes que apuntan a direcciones completamente opuestas. Y, por qué no admitirlo, comportamientos deshonestos cuando no corruptos a la hora de crear entidades sin funciones claras y con profesionales sin el perfil adecuado.
El resultado es doblemente ineficiente: se consumen recursos sin lograr resultados significativos, y se genera frustración tanto dentro de las instituciones como en la ciudadanía, que percibe desorden, improvisación y falta de propósito. La reorganización del sector público, por tanto, no pasa necesariamente por eliminar actores, sino, sobre todo, por rediseñar sus competencias, funciones, relaciones y formas de colaboración.
De entidades a ecosistemas: políticas públicas orientadas a misiones
Así, la pregunta sobre la eficiencia del sector público no debería centrarse en el número de entidades, sino en la lógica que guía su creación, su acción y su interacción —vale la pena insistir en este último punto. En este sentido, resulta urgente transitar de un modelo burocrático centrado en procedimientos a otro centrado en resultados y orientado a misiones.
Las recomendaciones de organismos internacionales como la OCDE o la propia Comisión Europea apuntan en esta dirección: repensar la acción pública en términos de retos compartidos, articular ecosistemas de impacto, y dinamizar entornos de innovación social y colaboración multiactor. Esta lógica requiere planificar estratégicamente, operar con flexibilidad y, sobre todo, evaluar sistemáticamente los resultados e impactos.
Lamentablemente, en España la planificación estratégica es todavía una excepción más que la norma. Se planifica poco y mal, y se evalúa casi nada. Las iniciativas legislativas que han tratado de incorporar estas nuevas lógicas de gobernanza han quedado, por lo general, atrapadas en una cultura administrativa anclada en una visión weberiana, más preocupada por la trazabilidad del procedimiento que por la consecución del objetivo. Una cultura que, lejos de desaparecer, parece reforzarse ante la incertidumbre.
La Administración como plataforma: una propuesta
Decirlo de otro modo: la complejidad y la incertidumbre actuales exigen políticas públicas orientadas a misiones. Estas políticas son, por definición, multiactor y multinivel. Requieren que la Administración adopte un nuevo papel: una Administración como plataforma que facilita, coordina y dinamiza un ecosistema de actores que comparten un propósito común.
No se trata de concentrar el poder, tampoco de fragmentarlo aún más, sino de articularlo con sentido estratégico. La Administración debe dejar de ser un emisor unidireccional de normas y servicios para convertirse en un catalizador de inteligencia colectiva y acción colaborativa. Su función no es solo ejecutar, sino, cada vez más, articular, vertebrar, dinamizar, orientar, facilitar e, importantísimo, evaluar.
Si no se asume este rol —y en general no se está asumiendo— el resultado es previsible: cada entidad actúa por su cuenta, se desperdician recursos, se empieza de cero a cada ciclo electoral, y en no pocas ocasiones se producen interferencias mutuas que bloquean todo avance posible.
¿Conclusión? Ni más ni menos entidades: articular el ecosistema
La eficiencia del sector público no depende del número de entidades, sino de la existencia (o no) de una lógica compartida que guíe su acción. Más que contar actores, necesitamos contar con ellos. Y contar con ellos significa construir espacios de colaboración, diseñar estrategias compartidas y establecer sistemas sólidos de evaluación y rendición de cuentas.
El reto no es tanto reducir el sector público (sí, claro, donde haya manifiestas ineficiencias), sino hacerlo inteligentemente plural. Reconocer su diversidad como una riqueza, y dotarlo de herramientas institucionales que le permitan actuar de forma coordinada, estratégica y orientada al bien común.
Lectura recomendada
Aquí presento mi comunicación para el 4º Congreso de Economía y Empresa de Cataluña 2025, organizado por el Colegio de Economistas de Cataluña. La comunicación, titulada New Public Governance in practice: a toolbox model for public policy in times of networks, uncertainty and complexity, propone un modelo aplicado para transformar las Administraciones Públicas y hacer frente a esta nueva era caracterizada por la complejidad, la incertidumbre y las redes.
El marco teórico de referencia es el de la Nueva Gobernanza Pública, una corriente que ha ido ganando impulso en los últimos veinte años. No obstante, la contribución de este trabajo no pretende profundizar en el desarrollo teórico, sino trasladar estos principios a la práctica, proporcionando herramientas concretas para que los gestores públicos impulsen la transformación necesaria en las Administraciones Públicas.
El artículo original está redactado en catalán, pero también puede descargarse en castellano e inglés. Estas versiones han sido traducidas automáticamente y revisadas mínimamente, por lo que podrían contener algunos errores.
La comunicación será presentada formalmente el 8 de abril de 2025, a las 18:00 h, en el Colegio de Economistas de Cataluña.
Resumen
Con la crisis de las grandes ideologías del s.XX y el momento de una cierta revisión del modelo socioeconómico y del contrato social en el s.XXI, entra con fuerza la idea de una Administración emprendedora, capaz de dialogar y dinamizar el resto de actores de su ecosistema, y que se persona con voz propia en el diseño de un proceso constituyente que tenga en el centro el interés general, la sostenibilidad económica, social y medioambiental en un entorno cambiante, complejo e incierto. Si bien conceptualmente se ha llamado a este modelo como Nueva Gobernanza Pública, existen todavía dificultades en trasladarlo tanto a la organización interna –el procedimiento, el ámbito competencial, las relaciones entre unidades y entre Administraciones– como a la provisión políticas y servicios públicos –eficacia, eficiencia, relación con el ciudadano. Exploramos aquí qué cuestiones deben tenerse en consideración para llevar el modelo a la práctica a partir de una constelación de instrumentos que ya aspiran a poner en marcha políticas de transformación profunda, orientadas al impacto sistémico más allá del mero resultado y dadas las dificultades de establecer relaciones causales claras, diagnósticos unánimes y vías de actuación estables. Lo hacemos a partir de seis palancas de cambio –gobernanza, organización, talento, procesos, calidad en la gestión y calidad democrática. El resultado nos acerca a una Administración que hace menos y posibilita más, que se convierte en plataforma y que facilita, articula, dinamiza y vertebra ecosistemas de actores hacia objetivos e impactos ampliamente compartidos. En definitiva, que abre el sistema público en el ecosistema cívico, económico, político y socials.
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Bibliografía
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Ley de Instrucción pública autorizada por el Gobierno para que rija desde su publicación en la Península é Islas adyacentes, lo que se cita (Ley Moyano)
- Primera gran ley educativa española.
- Obligación de enseñanza primaria.
- Regulación de niveles educativos.
- Sistema centralizado.
- Introducción del cuerpo de profesores.
Real Decreto de 17 de agosto de 1901 reformando los estudios de segunda enseñanza y las enseñanzas técnica del Magisterio, Agricultura, Industria, Comercio, Bellas Artes y Artes industriales (Decretos de Romanones)
- Reforma de la enseñanza secundaria y técnica.
- Mejora de la formación docente.
- Regulación de la enseñanza de agricultura, industria y comercio.
- Mayor control estatal sobre los estudios.
Real Decreto de 29 de septiembre de 1901 aprobatorio del adjunto reglamento para el régimen y gobierno de los Institutos generales y técnicos (Decretos de Romanones)
- Regulación del funcionamiento de los institutos generales y técnicos.
- Autonomía en la gestión.
- Mejoras en condiciones docentes.
- Estructuración de los planes de estudio.
Real Decreto de 26 de octubre de 1901 relativo al pago de las atenciones de personal y material de las Escuelas públicas de primera enseñanza (Decretos de Romanones)
- Mejora en las condiciones de los maestros.
- Aumento de la financiación pública.
- Introducción de nuevas materias.
- Medidas para reducir el analfabetismo.
Estatuto General del Magisterio de Primera Enseñanza
- Reforma para modernizar la enseñanza.
- Potenciación de la educación técnica.
- Papel activo del Estado.
- Enfoque en la formación profesional.
Ley sobre reforma de la Enseñanza Media
- Estructuración de la educación secundaria.
- Orientación más tradicionalista.
- Restricciones ideológicas.
- Sistema más selectivo.
Ley de 17 de julio de 1945 sobre Educación Primaria
- Obligatoriedad y gratuidad de la educación primaria.
- Control estatal de currículos.
- Fuerte influencia de la Iglesia.
- Enseñanza segregada por sexos.
Ley de 26 de febrero de 1953 sobre Ordenación de la Enseñanza Media
- Reorganización de la educación secundaria.
- Enfoque humanístico y científico.
- Continuidad con modelos anteriores.
- Adaptación a los cambios sociales.
Ley de 20 de julio de 1955 sobre «Formación Profesional Industrial»
- Creación de un sistema estructurado de formación profesional.
- Regulación de la enseñanza técnica.
- Integración de la formación teórica y práctica.
- Promoción del desarrollo industrial.
Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa (LGE)
- Reforma integral del sistema educativo.
- Introducción de la EGB y el BUP.
- Universalización de la educación obligatoria.
- Promoción de la formación profesional.
Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (LOECE)
- Autonomía para los centros.
- Regulación de la enseñanza privada.
- Participación de la comunidad educativa.
- Modelo educativo mixto público-privado.
Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE)
- Derecho a la educación garantizado.
- Regulación de la financiación pública.
- Participación de padres y docentes en la gestión.
- Bases de la enseñanza concertada.
Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE)
- Educación obligatoria hasta los 16 años.
- Creación de la ESO.
- Reforma de los ciclos formativos.
- Introducción de un modelo más flexible y diversificado.
Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la participación, la evaluación y el gobierno de los centros docentes (LOPEG)
- Complemento a la LOGSE.
- Mayor autonomía en la organización y gestión de los centros educativos.
- Se refuerza la inspección.
- Se amplía el mandato de la dirección.
- Se fomenta la jubilación anticipada.
Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (LOCE)
- Itinerarios formativos entre Secundaria y Bachillerato.
- Reválida al final de Bachillerato.
- Religión computable.
Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación6 (LOE)
- Integración de reformas anteriores.
- Currículum común para toda España.
- Regulación de la educación especial.
- Fomento de las competencias básicas.
Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE o Ley Wert)
- Modificación de la LOE.
- Evaluaciones externas en etapas clave.
- Cambios en la gestión de los centros.
- Mayor presencia de la religión como materia optativa.
Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOMLOE o Ley Celaá)
- Derogación de la LOMCE.
- Eliminación de reválidas.
- Enfoque en la inclusión educativa.
- Protección del modelo de inmersión lingüística en Cataluña.
Fuente: 3catEl programa 30 minuts de TV3 de proyectó el domingo «El lío burocrático» (robo el título de la entrada de la propia noticia ;)
Creo que es un ejercicio muy pedagógico de la sintomatología de cómo van las cosas.
Sin embargo, se queda corto en al menos dos aspectos:
- La realidad es MUCHO peor, y
- no entra a fondo en las causas (es verdad que no da tiempo).
Esto hace que la conclusión más obvia es que es necesario “optimizar”, “mejorar” los procesos.
Y se insinúan tres (digamos) soluciones:
- Poner más tecnología, digitalizar.
- Poner más brazos.
- Simplificar las normas.
Son actuaciones para parar la hemorragia.
Pero no cambian el problema.
Digitalizar debe hacerse cambiando fundamentos y lógica organizativa.
Sino, como dice Narcís Mir en el reportaje, digitalizando patologías sólo se obtienen patologías digitalizadas.
No es necesaria una ventanilla única, sino un DATO único. Y todo el mundo, administraciones y ciudadanos, trabajando contra el mismo dato.
Es decir, que todas las administraciones y todos los departamentos de cada Administración estén coordinadas por las buenas o por imposición del más fuerte.
Sino, tendremos procesos «optimizados» pero seguiremos teniendo mil de ellos.
Esto pasa por que la Administración superior aporte una infraestructura y una metodología única.
Preservando la autonomía de las demás administraciones, pero una única plataforma.
La Generalitat o el Estado deberían liderar y los ayuntamientos deberían ponerse de cara. Con los consejos comarcales o las diputaciones siendo clave.
Poner más brazos es necesario en los servicios públicos de atención personal (educación, sanidad, cuidados, etc.) pero no debería serlo en atención ciudadana y, menos aún, en la gestión de trámites. De hecho, deberíamos poder reducir personal en estos ámbitos a medio plazo.
La simplificación de la norma es esencial. Pero seguramente no lo es tanto por temas burocráticos como por pura coherencia. Es decir, existen muchas normas que se bloquean entre sí: se legisla sectorialmente sin visión de sistema. Habría que adoptar una aproximación de reto, de ciclo vital.
Donde sí es necesario un cambio legislativo es en cómo se reparten competencias y responsabilidades las administraciones. La ley penaliza la colaboración entre Administraciones: p.ej. es difícil compartir presupuestos para un proyecto compartido o para una infraestructura común para funcionamiento ordinario.
Por tanto.
El síntoma es la burocracia ineficaz.
Pero el problema es que pidamos a instituciones del s.XIX que resuelvan retos y volúmenes del s.XXI
Y sí, la dirección pública profesional es definitivamente la primera piedra, es el gran catalizador.
