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Aquí presento mi comunicación para el 4º Congreso de Economía y Empresa de Cataluña 2025, organizado por el Colegio de Economistas de Cataluña. La comunicación, titulada New Public Governance in practice: a toolbox model for public policy in times of networks, uncertainty and complexity, propone un modelo aplicado para transformar las Administraciones Públicas y hacer frente a esta nueva era caracterizada por la complejidad, la incertidumbre y las redes.

El marco teórico de referencia es el de la Nueva Gobernanza Pública, una corriente que ha ido ganando impulso en los últimos veinte años. No obstante, la contribución de este trabajo no pretende profundizar en el desarrollo teórico, sino trasladar estos principios a la práctica, proporcionando herramientas concretas para que los gestores públicos impulsen la transformación necesaria en las Administraciones Públicas.

El artículo original está redactado en catalán, pero también puede descargarse en castellano e inglés. Estas versiones han sido traducidas automáticamente y revisadas mínimamente, por lo que podrían contener algunos errores.

La comunicación será presentada formalmente el 8 de abril de 2025, a las 18:00 h, en el Colegio de Economistas de Cataluña.

Resumen

Con la crisis de las grandes ideologías del s.XX y el momento de una cierta revisión del modelo socioeconómico y del contrato social en el s.XXI, entra con fuerza la idea de una Administración emprendedora, capaz de dialogar y dinamizar el resto de actores de su ecosistema, y que se persona con voz propia en el diseño de un proceso constituyente que tenga en el centro el interés general, la sostenibilidad económica, social y medioambiental en un entorno cambiante, complejo e incierto. Si bien conceptualmente se ha llamado a este modelo como Nueva Gobernanza Pública, existen todavía dificultades en trasladarlo tanto a la organización interna –el procedimiento, el ámbito competencial, las relaciones entre unidades y entre Administraciones– como a la provisión políticas y servicios públicos –eficacia, eficiencia, relación con el ciudadano. Exploramos aquí qué cuestiones deben tenerse en consideración para llevar el modelo a la práctica a partir de una constelación de instrumentos que ya aspiran a poner en marcha políticas de transformación profunda, orientadas al impacto sistémico más allá del mero resultado y dadas las dificultades de establecer relaciones causales claras, diagnósticos unánimes y vías de actuación estables. Lo hacemos a partir de seis palancas de cambio –gobernanza, organización, talento, procesos, calidad en la gestión y calidad democrática. El resultado nos acerca a una Administración que hace menos y posibilita más, que se convierte en plataforma y que facilita, articula, dinamiza y vertebra ecosistemas de actores hacia objetivos e impactos ampliamente compartidos. En definitiva, que abre el sistema público en el ecosistema cívico, económico, político y socials.

Descargas

Castellano:
Peña-López, I. (2025). Nueva Gobernanza Pública aplicada: un modelo de caja de herramientas para la política pública en tiempos de incertidumbre y complejidad. 4º Congreso de Economía y Empresa de Catalunya 2025. Barcelona: Col·legi d’Economistes de Catalunya.

Català (original):
Peña-López, I. (2025). Nova Governança Pública aplicada: un model de caixa d’eines per a la política pública en temps d’incertesa i complexitat. 4rt Congrés d’Economia i Empresa de Catalunya 2025. Barcelona: Col·legi d’Economistes de Catalunya.

English:
Peña-López, I. (2025). New Public Governance in practice: a toolbox model for public policy in times of networks, uncertainty and complexity. 4th Congress of Economics and Business of Catalonia 2025. Barcelona: Col·legi d’Economistes de Catalunya.

Bibliografía

Leyes educativas en España 1857-2020

Ley de Instrucción pública autorizada por el Gobierno para que rija desde su publicación en la Península é Islas adyacentes, lo que se cita (Ley Moyano)

• Primera gran ley educativa española.
• Obligación de enseñanza primaria.
• Regulación de niveles educativos.
• Sistema centralizado.
• Introducción del cuerpo de profesores.

Real Decreto de 17 de agosto de 1901 reformando los estudios de segunda enseñanza y las enseñanzas técnica del Magisterio, Agricultura, Industria, Comercio, Bellas Artes y Artes industriales (Decretos de Romanones)

• Reforma de la enseñanza secundaria y técnica.
• Mejora de la formación docente.
• Regulación de la enseñanza de agricultura, industria y comercio.
• Mayor control estatal sobre los estudios.

Real Decreto de 29 de septiembre de 1901 aprobatorio del adjunto reglamento para el régimen y gobierno de los Institutos generales y técnicos (Decretos de Romanones)

• Regulación del funcionamiento de los institutos generales y técnicos.
• Autonomía en la gestión.
• Mejoras en condiciones docentes.
• Estructuración de los planes de estudio.

Real Decreto de 26 de octubre de 1901 relativo al pago de las atenciones de personal y material de las Escuelas públicas de primera enseñanza (Decretos de Romanones)

• Mejora en las condiciones de los maestros.
• Aumento de la financiación pública.
• Introducción de nuevas materias.
• Medidas para reducir el analfabetismo.

Estatuto General del Magisterio de Primera Enseñanza

• Reforma para modernizar la enseñanza.
• Potenciación de la educación técnica.
• Papel activo del Estado.
• Enfoque en la formación profesional.

Ley sobre reforma de la Enseñanza Media

• Estructuración de la educación secundaria.
• Orientación más tradicionalista.
• Restricciones ideológicas.
• Sistema más selectivo.

Ley de 17 de julio de 1945 sobre Educación Primaria

• Obligatoriedad y gratuidad de la educación primaria.
• Control estatal de currículos.
• Fuerte influencia de la Iglesia.
• Enseñanza segregada por sexos.

Ley de 26 de febrero de 1953 sobre Ordenación de la Enseñanza Media

• Reorganización de la educación secundaria.
• Enfoque humanístico y científico.
• Continuidad con modelos anteriores.
• Adaptación a los cambios sociales.

Ley de 20 de julio de 1955 sobre «Formación Profesional Industrial»

• Creación de un sistema estructurado de formación profesional.
• Regulación de la enseñanza técnica.
• Integración de la formación teórica y práctica.
• Promoción del desarrollo industrial.

Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa (LGE)

• Reforma integral del sistema educativo.
• Introducción de la EGB y el BUP.
• Universalización de la educación obligatoria.
• Promoción de la formación profesional.

Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (LOECE)

• Autonomía para los centros.
• Regulación de la enseñanza privada.
• Participación de la comunidad educativa.
• Modelo educativo mixto público-privado.

Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE)

• Derecho a la educación garantizado.
• Regulación de la financiación pública.
• Participación de padres y docentes en la gestión.
• Bases de la enseñanza concertada.

Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE)

• Educación obligatoria hasta los 16 años.
• Creación de la ESO.
• Reforma de los ciclos formativos.
• Introducción de un modelo más flexible y diversificado.

Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la participación, la evaluación y el gobierno de los centros docentes (LOPEG)

• Complemento a la LOGSE.
• Mayor autonomía en la organización y gestión de los centros educativos.
• Se refuerza la inspección.
• Se amplía el mandato de la dirección.
• Se fomenta la jubilación anticipada.

Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (LOCE)

• Itinerarios formativos entre Secundaria y Bachillerato.
• Reválida al final de Bachillerato.
• Religión computable.

Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación6 (LOE)

• Integración de reformas anteriores.
• Currículum común para toda España.
• Regulación de la educación especial.
• Fomento de las competencias básicas.

Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE o Ley Wert)

• Modificación de la LOE.
• Evaluaciones externas en etapas clave.
• Cambios en la gestión de los centros.
• Mayor presencia de la religión como materia optativa.

Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOMLOE o Ley Celaá)

• Derogación de la LOMCE.
• Eliminación de reválidas.
• Enfoque en la inclusión educativa.
• Protección del modelo de inmersión lingüística en Cataluña.

Brecha digital de género (ONTSI, 2025)

El ONTSI ha vuelto a sacar su informe «Brecha digital de género»

No hay demasiadas novedades respecto a la anterior y, en general, la brecha digital, así como la diferencia hombres y mujeres, es pequeña y reduciéndose.
Pero, como siempre, debemos ir a los detalles.

Ante todo, datos buenos sobre

• Brecha digital a las mujeres.
• Brecha hombres/mujeres en términos de acceso y uso de tecnología digital.

Porcentaje de mujeres de 16 a 74 años que usan regularmente Internet (2024)

Porcentaje de mujeres de 16 a 74 años que nunca han usado Internet (2024)

Sin embargo, los detalles: las brechas no son digitales: son sociales.
Lo que hombres y mujeres hacen con la tecnología sí tiene diferencias.

• Ellas se forman, se encargan de los temas de salud (los famosos cuidados) y construir redes.
• Ellos, entretenimiento. Y más entretenimiento.

Actividades realizadas por las mujeres en Internet en España y la UE27 (2024)

Es muy significativa también la percepción sobre la IA.

• Ellas son más conservadoras, prestando más atención a los riesgos e inseguridades.
• Ellos son mucho más optimistas y dicen conocerla bien y dominarla.

Percepciones sobre inteligencia artificial por género (2023)

Esto último es coherente con la propia percepción (porque la estadística mide esto, percepción sobre uno mismo) sobre la competencia digital.

• Ellos tienden a verse más competentes que ellas.
• Lo que va ligado a las llamadas vocaciones STEM: ellas no se ven en ciencia o ingeniería.

Competencias digitales por sexo (2023)

Distribución por sexo de los egresados universitarios por campo de estudio en el curso 2022-2023

Un dato que puede ser bueno o malo (personalmente creo que malo) es que no hay gran diferencia en la adopción del teletrabajo por género.

Pero podría ser un dato doblemente malo:

• Como sociedad, no nos preocupa demasiado la conciliación familiar.
• Quien acabará haciendo doble jornada es ella.

Brecha de género en el teletrabajo (% mujeres – % hombres, 2023)

Porcentaje de mujeres que teletrabajan (2023)

En resumen.

No existe una gran brecha digital entre hombres y mujeres, pero, cuando existe, su origen es fácilmente trazable a la desigualdad (discriminación) de género en la sociedad en general.

Y es aquí donde debemos incidir: en las causas, no en los síntomas.

Informes del ONTSI i brecha de género

Fuente: 3cat

El programa 30 minuts de TV3 de proyectó el domingo «El lío burocrático» (robo el título de la entrada de la propia noticia ;)

Creo que es un ejercicio muy pedagógico de la sintomatología de cómo van las cosas.

Sin embargo, se queda corto en al menos dos aspectos:

• La realidad es MUCHO peor, y
• no entra a fondo en las causas (es verdad que no da tiempo).

Esto hace que la conclusión más obvia es que es necesario “optimizar”, “mejorar” los procesos.
Y se insinúan tres (digamos) soluciones:

• Poner más tecnología, digitalizar.
• Poner más brazos.
• Simplificar las normas.

Son actuaciones para parar la hemorragia.
Pero no cambian el problema.

Digitalizar debe hacerse cambiando fundamentos y lógica organizativa.
Sino, como dice Narcís Mir en el reportaje, digitalizando patologías sólo se obtienen patologías digitalizadas.
No es necesaria una ventanilla única, sino un DATO único. Y todo el mundo, administraciones y ciudadanos, trabajando contra el mismo dato.

Es decir, que todas las administraciones y todos los departamentos de cada Administración estén coordinadas por las buenas o por imposición del más fuerte.

Sino, tendremos procesos «optimizados» pero seguiremos teniendo mil de ellos.

Esto pasa por que la Administración superior aporte una infraestructura y una metodología única.
Preservando la autonomía de las demás administraciones, pero una única plataforma.

La Generalitat o el Estado deberían liderar y los ayuntamientos deberían ponerse de cara. Con los consejos comarcales o las diputaciones siendo clave.

Poner más brazos es necesario en los servicios públicos de atención personal (educación, sanidad, cuidados, etc.) pero no debería serlo en atención ciudadana y, menos aún, en la gestión de trámites. De hecho, deberíamos poder reducir personal en estos ámbitos a medio plazo.

La simplificación de la norma es esencial. Pero seguramente no lo es tanto por temas burocráticos como por pura coherencia. Es decir, existen muchas normas que se bloquean entre sí: se legisla sectorialmente sin visión de sistema. Habría que adoptar una aproximación de reto, de ciclo vital.

Donde sí es necesario un cambio legislativo es en cómo se reparten competencias y responsabilidades las administraciones. La ley penaliza la colaboración entre Administraciones: p.ej. es difícil compartir presupuestos para un proyecto compartido o para una infraestructura común para funcionamiento ordinario.

Por tanto.
El síntoma es la burocracia ineficaz.
Pero el problema es que pidamos a instituciones del s.XIX que resuelvan retos y volúmenes del s.XXI

Y sí, la dirección pública profesional es definitivamente la primera piedra, es el gran catalizador.

Con la crisis de las grandes ideologías del s.XX y el momento de una cierta revisión del modelo socioeconómico y del contrato social en el s.XXI, entra con fuerza la idea de una Administración emprendedora, capaz de dialogar y dinamizar el resto de actores de su ecosistema, y que se persona con voz propia en el diseño de un proceso constituyente que tenga en el centro el interés general, la sostenibilidad económica, social y medioambiental en un entorno cambiante, complejo e incierto. Si bien conceptualmente se ha llamado a este modelo como Nueva Gobernanza Pública, existen todavía dificultades en trasladarlo tanto a la organización interna —el procedimiento, el ámbito competencial, las relaciones entre unidades y entre Administraciones— como a la provisión políticas y servicios públicos —eficacia, eficiencia, relación con el ciudadano.

A continuación presento un esquema sobre qué cuestiones deben tenerse en consideración para llevar el modelo a la práctica a partir de una constelación de instrumentos que ya aspiran a poner en marcha políticas de transformación profunda, orientadas al impacto sistémico más allá del mero resultado y dadas las dificultades de establecer relaciones causales claras, diagnósticos unánimes y vías de actuación estables.

El esquema se estructura a partir de seis palancas de cambio —gobernanza, organización, talento, procesos, calidad en la gestión y calidad democrática— que, en mi opinión, son la columna vertebral de cualquier organización, pero muy especialmente de la Administración. En general, el esquema nos acerca a una Administración que hace menos y posibilita más, que se convierte en plataforma y que facilita, articula, dinamiza y vertebra ecosistemas de actores hacia objetivos e impactos ampliamente compartidos. En definitiva, que abre el sistema público en el ecosistema cívico, económico, político y social.

Este esquema forma parte de un análisis más amplio que ha sido presentado para su aceptación en el 4rt Congrés d’Economia i Empresa de Catalunya 2025. Incorpora una revisión de la teoría sobre el cambio de paradigma en la Administración en las últimas dos décadas así como una recopilación de nuevas iniciativas aplicadas que, tomadas en su conjunto, conforman lo que considero que es ya un nuevo modelo de gestión pública. Al final de esta entrada listo la bibliografía con la que he trabajado.

A título más personal, este esquema representa la convergencia de mi perfil académico con mi perfil de gestor público en los últimos seis años (especialmente los últimos tres), primero como Director General de Participación Ciudadana y Procesos Electorales en la Generalitat de Catalunya i, posteriormente, como Director de la Escola d’Aministració Pública de Catalunya. Es, también, una suerte de plan de trabajo para los próximos años. Mi propósito es seguir avanzando en su planteamiento teórico, poder implementar el modelo en la práctica y evaluar su validez como aplicación de un nuevo paradigma de gestión pública. En este sentido, estoy abierto a colaboraciones tanto académicas como con Administraciones públicas para explorar su potencial, acompañar en la implementación y evaluar su desempeño.

Nueva Gobernanza Pública en la práctica: una caja de herramientas
para la política pública en tiempos de redes, incertidumbre y complejidad
[clic para agrandar]

Bibliografia

Foto de Gustavo Zambelli en Unsplash

La Generalitat de Catalunya ha decidido no permitir el teletrabajo a los alta dirección y los mandos.

(Aquí hay cómo mínimo dos cuestiones «confusas»: el teletrabajo se aprobó por decreto y su rescisión a través de una instrucción. Y hay una cierta confusión entre alta dirección y mandos. No lo trataremos aquí.)

La decisión, personalmente, me parece dar un paso atrás. Y seguir la dirección opuesta a lo que dice toda la literatura de los últimos 20 años: si hay planificación estratégica y operativa, si hay trabajo por proyectos y objetivos, la presencialidad es un instrumento, no un fin. Y, como tal, no debe ni aspirarse a la presencialidad ni al teletrabajo, como no se predetermina si se usarà una hoja de cálculo o un documento de texto para realizar un trabajo: dependerá.

Hay, no obstante, una cuestión que llama especialmente la atención. Suele ser un comentario habitual, dentro de la Administración o en la calle, el considerar que «no es compatible el teletrabajo con ser un alto cargo, un directivo o un mando». Considero que no se está definiendo bien qué significa teletrabajo.

Pensemos en alguien con un móvil y un portátil en los siguientes escenarios:

• Es teletrabajo hacer el trabajo habitual pero desde una de las docenas y docenas de las sedes que tiene (en este caso) la Generalitat esparcidas por toda Barcelona, o por todo el país. Sedes a los que altos cargos y mandos a menudo van y, acabadas sus tareas allí, aprovechan para quedarse a teletrabajar.
• Es teletrabajo firmar documentos o gestionar el correo desde el metro camino del trabajo o camino hacia cualquier otra parte.
• Es teletrabajo ponerse 2-3 horas delante del ordenador cuando hay que ir de Barcelona a Madrid en AVE (y otras 2-3 de vuelta), o en el avión cuando toca volar para… ir trabajar a otro país.
• Es teletrabajo todo el trabajo que se realiza en el hotel cuando se está de viaje oficial. Correos, documentos, trámites que alargan la jornada laboral a veces hasta casi doblarla, dado que lo que allí se hace se suma al realizado durante el día, porque no hay otro remedio.
• También es teletrabajo todo lo que se ha hecho aprovechando las horas muertas del mismo viaje, en autobuses, durante esperas, al desayunar.
• Es teletrabajo cuando un superior llama por la tarde, o el sábado, o el domingo, y pide determinada labor “para ayer”. Y, por supuesto, se hace. Con compromiso. En casa.
• Es teletrabajo asistir a una sesión en el Parlament (o en el Congreso, o en un pleno municipal) mientras se está pendiente, con el móvil y con el portátil, de los incendios que han quedado en la oficina.
• Es teletrabajo aprovechar las horas de las comidas para quedar, fuera de la oficina, con otros compañeros, o con personas con las que es necesario o se puede hablar en un entorno informal, para trabajar. Para tratar temas estrictamente de trabajo. A menudo con el portátil encima de la mesa, entre vasos y platos.
• Es teletrabajo llevarse el portátil del trabajo el fin de semana donde quiera que se esté, o de vacaciones, “por si acaso”. Y se dará, seguro, el caso. La de cosas que suceden cuando uno no querría estar, pero acaba estando. Aunque sea fuera.

Todo esto está claro que no sólo es compatible con ser alto cargo o mando, sino que es la norma. La norma significa que, sin hacerlo, mucho trabajo crítico no saldría o saldría mal. Los asuntos económicos o de personal raramente tienen espera. Tampoco los políticos. Y seguramente así debe ser. Por eso los mandos deben y pueden teletrabajar.

El problema, para algunos, parece quedarse a teletrabajar en casa el día que en la escuela de los hijos se han pedido una fiesta que los padres no tienen, porque no es fiesta oficial, sino sólo de la escuela. O cuidar de un padre que está pasando una mala racha de salud y entre todos los hermanos hay que arrimar el hombro. Cuando sea.

O necesitar, durante unas horas, que nadie entre por la puerta con algo que puede esperar, porque lo que en ese momento es prioritario, urgente, es cerrar una licitación. O una planificación. O mil cosas más.

Todo el mundo teletrabaja. Todo el rato. Especialmente los altos cargos y los mandos. Aunque, formalmente, no se le llame así.

Y se teletrabaja, precisamente, porque es una obligación, no (sólo) un derecho, del alto cargo. Porque es necesario. Porque no es una opción.

Eliminar la parte del derecho al teletrabajo y mantener sólo la obligación a no teletrabajar es una decisión que probablemente llevará a una (lógica) huelga de celo: si no se puede teletrabajar, no se puede realizar ninguna tarea fuera de la oficina. El impacto puede ser tremendo.

Y una última cuestión.

Por supuesto que hay momentos en los que es absolutamente necesaria la relación presencial, especialmente en temas delicados de relación con los equipos.

(por cierto, que los directivos y mandos NO suelen realizar atención ciudadana, otro de los argumentos contra el teletrabajo)

Pero es igualmente cierto que el único momento en el que todas las personas, información, recursos e instrumentos, el único momento en que esto está al alcance del directivo para coordinarlo es cuando los procesos se han digitalizado correctamente y completamente.

Y se pueden llevar en el bolsillo. En el móvil. Toda la oficina en el móvil. En cualquier sitio. En cualquier momento.

Cuando hay una planificación (organizar equipos, calendarios, recursos), cuando todo el mundo tiene todo a su alcance (información, comunicaciones, procedimientos), cuando todo el personal es (digitalmente) competente… entonces TODO es teletrabajo.

Incluso cuando se está en la oficina.

Es hacia ahí hacia donde creo que hay que ir.