El agotamiento del modelo weberiano de Administración
Sobre el concepto de Estado difícilmente encontraríamos una definición de consenso. Sin embargo, muy probablemente sí lo encontraríamos sobre su evolución, especialmente desde el origen y desarrollo de las democracias liberales desde el s.XVIII en adelante. La Administración, como organizadora, gestora y, en cierto modo, como implementadora en la práctica de dicho Estado también ha experimentado profundas transformaciones (Brugué, 2022). En general, podemos afirmar que el papel de la burocracia de corte napoleónico (Roura Aulinas, 2016) o weberiano (Generalitat de Catalunya, 2005) se ha ido viendo ampliado con nuevas funciones especialmente ligadas a la implementación de políticas relacionadas con la protección social y el Estado del Bienestar.
Si bien esta ampliación de funciones no ha comportado un cambio significativo respecto a la organización nuclear de la Administración, ésta sí parece empezar a dar señales de fatiga (Generalitat de Catalunya, 2005) a medida que la contratación pública se torna más técnica y especializada.
Por otra parte, la creciente complejidad del entorno – la globalización, la financiarización de la economía, la digitalización, la mayor demanda de responsividad de las instituciones a la vez que sus apoyos se tornan más volátiles y atomizados, o la concurrencia de más actores de todo tipo en la arena política – han empujado a la Administración a considerar o bien una evolución hacia un paradigma más abierto y participativo, como el Gobierno Abierto (Cruz-Rubio, 2014) o bien hacia un salto de concepto donde la Administración deviene plataforma que, además de realizar función pública proveer servicios públicos, articula infraestructura y canales para que otros actores puedan concurrir en una suerte de sistema de gobernanza colectiva (O’Reilly, 2011; Al-Ani, 2017; Peña-López, 2020).
Sea como fuere, parece fuera de duda que las nuevas funciones ligadas al servicio público y, sobre todo, a la política pública de impacto y transformadora van tomando importancia y, al menos en términos relativos, pueden acabar pesando más que la tradicional función pública de la Administración. Y, en consecuencia, cabe repensar la gestión integral del talento en la Administración para que pueda dar respuesta a dichas funciones.
Las funciones y las competencias como eje de la selección, el aprendizaje y el desarrollo
En el modelo centrado en el servicio y la política pública de impacto, el procedimiento se ve desplazado del centro de la Administración a favor de la función especializada. Con ello, el servidor público también se ve desplazado, pero en este caso hacia un papel de mucho mayor protagonismo: si su tarea respecto al procedimiento es su aplicación con garantías, neutralidad y, sobre todo, rigor respecto a lo que venga establecido por la norma, su tarea respecto a la política pública es mucho más proactiva. Al contrario con lo que sucede en el procedimiento, que en teoría viene perfectamente definido y delimitado por la norma, la política pública es indefinida y compleja por naturaleza, desde el diagnóstico hasta la evaluación, pasando por su diseño y su implementación.
Con ello, el ámbito funcional especializado y, muy particularmente, los perfiles competenciales pasan a ganar una gran relevancia (Escola d’Administració Pública de Catalunya, 2009). El cambio de paradigma en la gestión del talento es radical.
| Modelo centrado en la función pública | Modelo centrado en el servicio y política pública de impacto | |
| Objeto | El procedimiento | La función especializada para el servicio y la política pública |
| Papel del trabajador | Aplicar el procedimiento | Diseñar e implantar un servicio o política pública |
| Selección | Basada en el conocimiento de la norma | Basada en les competencias del trabajador y las funciones que deberá realizar |
| Formación | Actualizar al trabajador cuando cambia el procedimiento | Desarrollar al trabajador para que adquiera nuevas competencias o mejore su desempeño |
| I+D+i | Sobre todo externalizada | Equipo propio, comunidades de práctica y aprendizaje |
| Organización | Jerárquica | Por proyectos |
| Funcionamiento lógico | Expediente | Interoperabilidad de datos |
| Relaciones entre unidades y administraciones | Competenciales | De colaboración y complementariedad |
| Movilidad vertical* | En base a la antigüedad y a formación generalista. A menudo va acompañada de movilidad horizontal | En base a la capacidad. Requiere adquirir competencias específicas. Generalmente se progresa dentro del mismo ámbito funcional. |
| Movilidad horizontal* | Fácil y relativamente rápida: el procedimiento es genérico | Difícil y lenta: requiere competencias específicas |
Tabla 1. De la función pública al servicio público y la política pública
(*) Nos referimos aquí a la movilidad funcional, no a la carrera profesional.
En el modelo centrado en la función pública la selección se realiza en base al conocimiento del procedimiento y la formación es necesaria cuando se requiere una actualización profesionalizadora por cambios acontecidos en aquel procedimiento. En el modelo de ámbitos funcionales especializados y perfiles competenciales, la selección debe realizarse ya no en base a unos conocimientos estáticos sino a las habilidades, capacidades y competencias para movilizar y aplicar en la práctica dichos conocimientos, que además pasan a ser dinámicos dada la volatilidad, incertidumbre y complejidad del entorno. De hecho, la selección misma pasa a requerir un órgano técnico especializado en dichas funciones de selección (Pla Rius, 2010; Aldomà, et al., 2011), para poder diseñar y aplicar distintas metodologías en función del perfil profesional a seleccionar y los modelos competenciales a evaluar.
Sucede de forma similar con la formación. En un entorno dominado por un procedimiento establecido y unas tareas que consisten en su escrupulosa aplicación, la formación tiene sobre todo sentido cuando el procedimiento cambia y es preciso difundir dichos cambios para que sean de aplicación. Por supuesto la formación tiene muchas otras vertientes, pero es de especial relevancia la actualización profesional a la par de la actualización procedimental. No obstante, al ganar peso la función especializada, el perfil profesional y los modelos competenciales aparece en escena y con toda fuerza el concepto de desarrollo profesional, íntimamente ligado no ya a la formación, sino al aprendizaje (Noguer Portero & Guzmán Valverde, 2007). Bajo esta aproximación, ya no tratamos de formación como actualización, sino de estrategias conscientes y planificadas de adquisición de competencias – tanto nuevas competencias como niveles más altos de las mismas –, y competencias que pueden ser tanto genéricas o transversales como específicas a una función. Competencias, por supuesto, que van ligadas a un ámbito funcioal y un perfil profesional y, por tanto, acompañadas de contenidos específicos. Pero el enfoque es manifiestamente distinto al de la formación profesionalizadora de corte actualizador.
Huelga decir que con un enfoque en la función especializada y los marcos competenciales, además del desarrollo profesional se hace más necesaria que nunca la coordinación de los equipos que se van a organizar alrededor de dicha función especializada. En este sentido, no solamente cobra importancia el desarrollo de la carrera horizontal sino de la vertical: cabrá incluir en la formación y el desarrollo la profesionalización de los mandos (Vilert Barnet, 2010) y en cómo dirección y mandos adquieren y aplican competencias directivas (Obrero Cusidó et al., 2021).
Peña-López, I. (2023). “La gestión integral del talento en la Administración centrada en la política pública de impacto”. In Gairín Sallán, J. & López-Crespo, S. (Coords.), Aprendizaje e inteligencia colectiva en las organizaciones después de la pandemia, Capítulo 3.2, 131-137. Comunicación en el Simposio "De la función pública al Servicio público: hacia un nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo" del VII Congreso Internacional EDO 2023, 18/05/2023. Madrid: Praxis-La Ley.
