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La Escuela de Administración Pública de Cataluña ha estado trabajando desde el pasado otoño en varios planes sectoriales de capacitación. El más avanzado, por ahora, es el Plan de Capacitación Digital 2023-2026 de la Dirección General de Administración Digital (DGAD), pero también la definición del ámbito económico y financiero con el Departamento de Economía o el de acción exterior con el Departamento de Acción Exterior y Unión Europea, entre otros.

Más allá de que la Escuela participe en el diseño y la oferta de una determinada formación, la concurrencia de la Escuela en estos planes también tiene unas derivadas estratégicas para ella. O, dicho de otro modo, la participación en estos planes de capacitación es una oportunidad para ir más allá de dar un servicio de formación y puede utilizarse como palanca de cambio para implantar el modelo de aprendizaje y desarrollo de la Escuela y para hacer avanzar el Plan estratégico EAPC 2022-2027 (web, documento en castellano).

Visión centrada en el área de conocimiento

Por un lado, los planes sectoriales de capacitación deben ayudar a la Escuela a relacionar y dar coherencia a todos sus ámbitos formativos. Dada la transversalidad de estos planes, se hace difícil la categorización de la formación que tradicionalmente ha realizado la Escuela en formación para la Generalitat, formación para la Administración local o formación directiva. Primero hace falta, pues, hacer más porosas estas compartimentaciones, y después, directamente, plantear su vigencia. Probablemente habrá que ir virando de una visión centrada en el origen del público destinatario hacia otra centrada en su área de conocimiento o especialización.

Así, vemos que los planes sectoriales se orientan a perfiles profesionales más que un nivel específico de la Administración, con algunos perfiles más especializados en un determinado sector, así como orientaciones de tipo más transversal, afectando a la mayoría de otros ámbitos Administración. Y dentro de estos transversales, algunos relacionados con la planificación y estrategia y otros más ejecutivos. Es necesario, pues, que los diferentes servicios de la Escuela trabajen ahora más juntos para poder programar acciones de aprendizaje y desarrollo mucho más integradas y coherentes dentro de todo el sistema público catalán.

Actuación para el ecosistema

A menudo, los planes sectoriales están ajustados a ámbitos competenciales determinados, no sólo del sector, sino también de un determinado nivel de la Administración. Esto genera ausencias de actores relevantes (otros sectores, otras Administraciones) que, sin embargo, acabarán trabajando con competencias, conocimientos, instrumentos y entornos similares en un determinado ámbito. La Escuela, tácita o explícitamente, debe hacer de puente entre sectores y niveles de la Administración.

Así, en caso de que el plan —ya sea de un sector en general o específicamente de capacitación sobre un sector— no tenga un alcance global, la Escuela debe poder hablar con todos los actores implicados hasta conseguir la compatibilidad de todas las iniciativas, al menos en el plan de aprendizaje y desarrollo, con la Escuela vertebrando un determinado ámbito profesional o de conocimiento, trabajando por conseguir tener una estrategia (única) de país sobre capacitación en un área de conocimiento dada, y facilitada por la Escuela.

Un ejemplo paradigmático de esta actuación para el ecosistema nos la da el antes citado Plan de Capacitación Digital 2023-2026 de la DGAD y la Agenda Digital de los Municipios de Catalunya liderada por Localret. En ambas propuestas se habla de aprendizaje y desarrollo, y en ambas también se interpela a la EAPC a participar de ellas. Más allá de hacerlo, y de hacerlo bien, existe una oportunidad estratégica de, a partir de dos estrategias de ámbitos complementarios, tratar de construir una única en materia de gestión del talento, una global, comprensiva, coherente en todo el ecosistema público catalán.

Operativa centrada en el plan

Para cada una de las áreas de conocimiento, estratégicas o de especialización, la Escuela debería dibujar una estrategia de aprendizaje y desarrollo que vaya más allá de la oferta formativa anual. O, dicho de otra forma, que cada oferta formativa anual tenga por encima un plan estratégico de aprendizaje y desarrollo de su ámbito correspondiente a la EAPC.

Con el tiempo, la suma de estos planes sectoriales/funcionales debe constituir lo que tanto en el Plan Estratégico EAPC 2022-2027 como en el anteproyecto de Ley de la Escuela se propone como el plan de aprendizaje y desarrollo (quinquenal) de la Escuela.

Aunque lo ideal sería poder desarrollar estos planes haciendo ejercicios de diagnóstico detallados y exhaustivos, también es cierto que tanto el volumen de trabajo como la variabilidad del entorno hacen difícil llevar a cabo esta tarea y de esta forma. Es necesario, pues, empezar recogiendo y organizando la información que se va generando sobre acciones formativas con la nueva mirada o estructura de plan, consiguiendo presentar la información y las iniciativas existentes —y que no pueden esperar— como un conjunto de planes coherentes y comprensivos, con sus diversos ámbitos de trabajo asociados, destinatarios y perfiles profesionales, marcos competenciales y niveles, objetivos, programación, etc.

Planificación centrada en objetivos de aprendizaje y competencias

Todo plan de capacitación —más concretamente, de aprendizaje y desarrollo— debería contemplar la evaluación de su impacto. Esta evaluación es distinta y complementaria a la evaluación de la satisfacción respecto a la acción formativa. Son cosas distintas. Y la evaluación de impacto debe realizarse ex-ante y ex-post para ver cómo ha evolucionado la adquisición de competencias, y es especialmente necesaria si lo que queremos es orientarnos hacia un desarrollo del talento mucho más longitudinal y mucho más allá de la mera acreditación de la asistencia o superación de un curso.

Es obvio que la evaluación puede no ser pertinente para acciones formativas puntuales, pero sí que lo es para planes de desarrollo compuestos por diversas acciones formativas. Por ello es tan importante tratar de ir agrupando toda la formación bajo el paraguas de planes de desarrollo, de modo que objetivos, programación y evaluación vayan de la mano.

El papel del Área de Modelo de Aprendizaje y Gestión del Conocimiento

Coordinar este giro conceptual —de programar acciones formativas a diseñar planes de aprendizaje y desarrollo— es uno de los principales encargos de la recién creada Área de Modelo de Aprendizaje y Gestión del Conocimiento de la Escuela de Administración Pública de Catalunya. Su misión no es “hacerlo todo”, sino más bien apoyar al resto de servicios de la Escuela en esta transición: ayudar a los servicios de formación y desarrollo para que la recogida de necesidades de este verano pueda ayudarle nos a conformar este plan; ayudar al servicio de calidad a reconfigurar y presentar nuestra actividad con estas visiones; ayudar al servicio de innovación a ver cómo formación e innovación forman parte de una solución de continuidad que llamamos desarrollo.

En toda gestión del cambio, es más prudente (y conveniente) avanzar de forma lenta pero segura que querer abarcarlo todo ya muy corto plazo. Es difícil que pase de repente y, además, de forma correcta. Muy probablemente, todo cambio comienza sucediendo primero a un nivel estrictamente formal, sin grandes cambios reales a nivel operativo, para ir evolucionando, posteriormente, hacia cambios de mayor profundidad, alcance y duración. Se trata, pues, de saber cuál es el horizonte y hacer que cada paso que hagamos vaya en la misma dirección, aprovechando las oportunidades que puedan surgir y adaptando la velocidad del cambio a las realidades y recursos de todos los actores implicados.

La implementación del modelo de aprendizaje y desarrollo de la EAPC

Comentábamos en El nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo de la EAPC (I): arquitectura, principios rectores y atributos que la Escuela de Administración Pública de Catalunya (EAPC) acaba de terminar su primer modelo de aprendizaje y desarrollo, proyecto primordial de la línea estratégica de implantar un sistema integral de aprendizaje y desarrollo del talento de las administraciones públicas catalanas del Plan estratégico EAPC 2022-2027 (web, documento en castellano).

Durante la segunda mitad de 2022 y primera de 2023 el modelo se ha ido poniendo a prueba progresivamente mediante los planes sectoriales de capacitación para, de esta forma, contrastar la validez de su diseño y los fundamentos de su funcionamiento. En los siguientes meses se procederá a su implementación en diferentes fases, comenzando por la propia Escuela de Administración Pública de Catalunya, el ámbito de formación de la Generalitat y, en última instancia, como propuesta de funcionamiento ofrecida abiertamente a todo el sistema público catalán.

La forma de implementar el modelo de aprendizaje y desarrollo (MAD) es tan importante como el propio modelo. Ante todo, porque un modelo pedagógico o un modelo educativo es el eje vertebrador de una institución educativa: en él se explicita y detalla cómo entiende su misión la institución y, sobre todo, cómo quiere llevarla a cabo.

Sin embargo, en el caso de la EAPC el MAD tiene un papel que va mucho más allá del propio funcionamiento de la Escuela: debe ser, junto con el Laboratorio de Innovación Pública, vector de tracción de todo el sistema formación de servidores públicos para transformar la misma concepción de servidor público y sus funciones. Y, a través de ese cambio de concepto sobre profesionales y equipos, impulsar una transformación a fondo de la Administración catalana.

En este sentido, la gestión del cambio es clave y, por tanto, es necesario hacerla explícita, dimensionarla adecuadamente con personas que la impulsen, que se disponga de tiempo suficiente para hacerlo y los recursos que se necesiten para conseguir los objetivos fijados. El cambio que se propone es estructural y es necesario, en consecuencia, dar todo el apoyo y acompañamiento a los profesionales que tendrán que adoptar esta nueva manera de hacer (y de ser) para que el cambio no sólo tenga lugar, sino que se consolide y, eventualmente, sea capaz de autoevaluarse por hacerse sostenible.

El papel del Área de Modelo de Aprendizaje y Gestión del Conocimiento

El DECRETO 20/2022, de 8 de febrero, de reestructuración de la Escuela de Administración Pública de Catalunya crea el Área de Modelo de Aprendizaje y Gestión del Conocimiento para implementar y actualizar el modelo de aprendizaje, así como los proyectos estratégicos y transversales. Con el apoyo del Servicio de Calidad y Apoyo Técnico de la Escuela, impulsa y gestiona el cambio que supone la implementación del MAD, coordinándose y apoyando todas las demás unidades que concurren en ello.

En una primera fase —que ya se encuentra en su recta final— se prepara a la organización para enfrentar la implementación efectiva, que vendrá en próximas fases. Sus objetivos son:

• Elaborar el inventario de instrumentos de aprendizaje y desarrollo del EAPC.
• Actualizar y tipificar el portafolio de servicios de aprendizaje, formación, investigación e innovación de la EAPC.
• Identificar y diseñar planes de implantación de ámbitos estratégicos en aprendizaje y desarrollo.
• Adaptar instrumentos y servicios al nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo.
• Centralizar los nuevos instrumentos y proyectos transversales para adaptarlos, ya de entrada, al nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo.

Todo ello trabajando, en paralelo, los muchos otros aspectos del Plan estratégico 2022-2027 de la EAPC que, de diversas formas, acaban convergiendo o cruzándose con el propio MAD.

Implementación del modelo en la Escuela y la Generalitat de Catalunya

La siguiente fase, que se inicia este otoño, tiene por objetivo estratégico implementar en todo el modelo, empezando por la Escuela de Administración Pública de Catalunya y todo el entorno de formación (centros, unidades, etc.) de la Generalitat. Por extensión, se persigue también que pueda servir de modelo a otras administraciones, especialmente a la administración local.

Operativamente, los objetivos son:

• Dar coherencia, continuidad y visión estratégica a las actuaciones dentro de una misma área de conocimiento de forma transversal a toda la Generalitat y de otras administraciones catalanas.
• Ofrecer modelos de perfiles profesionales en todos los ámbitos de trabajo.
• Multiplicar los usos y el número de beneficiarios.
• Incrementar la eficiencia de los recursos materiales y la eficacia de los acompañamientos de los expertos/docentes.

Para ello, este otoño convocamos a cerca de 100 personas de la Escuela, así como de todo el ámbito de formación de profesionales de la Generalitat de Catalunya, a una serie de jornadas y talleres de cocreación para implementar efectivamente el modelo. De cocreación significa que el propio diseño de cómo se implementará el modelo se realizará de forma colaborativa por este colectivo de personas expertas en formación de la Generalitat.

La dinámica de cocreación consiste en plantear una serie de retos —cómo implementamos el modelo, para qué, de qué formas en función de los públicos objetivos, cómo medimos su implementación y su cumplimiento, etc.—, de modo que el diseño final sea ??compartido, consensuado y adaptado a todas las posibles realidades de su implementación. Tan importante como el diseño será también el proceso, que tiene en sí mismo un objetivo propio: empezar a poner en práctica las metodologías elaboradas por el Laboratorio de Innovación Pública de la EAPC.

La dinámica de cocreación ha sido diseñada por la Subdirección General de Investigación, Innovación y Desarrollo de la Escuela, conjuntamente con el Área de Modelo de Aprendizaje y Gestión del Conocimiento y Citilab de Cornellà de Llobregat.

En última instancia, un resultado instrumental pero fundamental de esta etapa es impulsar un cambio de cultura, una toma de conciencia de los cambios de comportamiento necesarios para poder transformar trabajos, funciones y perfiles en el servicio público de forma que éste tenga mayor impacto.

Al finalizar esta fase deben haberse validado modelos y procedimientos, que éstos ya rijan las detecciones de necesidades de formación y la elaboración de las ofertas docentes y que, en la medida en que sea necesario, se haga una nueva gestión de la formación estratégica y del sector público, así como que pueda replantearse un sistema de distribución de fondos de formación que vaya alineado con las necesidades estratégicas en materia de aprendizaje y desarrollo.

Escalado a nivel de sistema catalán

En una última fase, a iniciarse en la primavera de 2024, el modelo de aprendizaje y desarrollo debe abrirse al resto de administraciones catalanas, así como a la sociedad en general.

Tiene un espacio propio y una estrategia propia de comunicación: el MAD debe convertirse no sólo en un instrumento de trabajo, sino una de las principales contribuciones que la Escuela haga a la sociedad catalana. Es decir, la Escuela debe convertirse en referente no sólo en formación para los servidores públicos, sino referente en metodologías de aprendizaje, desarrollo, investigación, innovación y transferencia de las administraciones catalanas.

Así, el MAD debe ser accesible a varios niveles, en función de las personas destinatarias, sabiendo explicar el cambio que supone y conectar con los distintos agentes que lo vivirán y, eventualmente, lo implementarán, y debe establecer complicidades y “vasos comunicantes” entre distintos organismos del ámbito del aprendizaje y el desarrollo para los servidores públicos.

En la Escuela nos hemos comprometido, también, con los miembros de su Consejo Rector a celebrar unas jornadas pedagógicas en la primavera de 2024. En estas jornadas, además de la puesta de largo del MAD, queremos aprovechar para realizar reflexiones de fondo sobre la capacitación de los servidores públicos y el papel de la gestión del conocimiento, ampliando el concepto actual del servidor y el servicio público. El Consejo Rector reúne, entre otras, organizaciones sindicales, entidades municipalistas y otros centros de formación de servidores públicos, por lo que esperamos poder llegar a todo el sistema público catalán para que esta reflexión tenga representación de las diferentes realidades de la Administración catalana.

Al final de esta fase, a parte de eventualmente abrir una nueva de carácter sistémico y a largo plazo —¿un pacto nacional para la Administración?—, debería cerrarse con:

• Una definición clara y consensuada de las áreas de conocimiento, perfiles profesionales y modelos competenciales que concurren al servicio público;
• la existencia de planes (estratégicos) de aprendizaje y desarrollo para cada una de estas áreas de conocimiento, que incorporen las correspondientes actuaciones de capacitación por los respectivos perfiles profesionales, y
• el acuerdo de todo el sistema de formación de servidores públicos de Catalunya sobre cómo asignar de forma más eficaz y eficiente los recursos a su alcance, ya sean propios o de terceros.

Sin embargo, la implementación del MAD conforma la base de un proceso profundo de transformación del EAPC. Si el mundo cambia, la Escuela también, y es necesario que se adapte al actual contexto de cambios para dar respuesta a las actuales necesidades de los servidores públicos, acompañarlos en la mejora y adecuación a las nuevas demandas de la sociedad, anticipando nuevas necesidades y escenarios de intervención profesional en los que se pondrán en práctica sus competencias profesionales. Para hacer posible el reto, perdurables los cambios y las transformaciones sostenibles, se ha optado por la metodología que suma “horas de vuelo”, la que genera energía impulsora de cambios, la colaborativa.

El modelo de aprendizaje y desarrollo

El modelo pedagógico o el modelo educativo es el eje central de una institución educativa: en él se explicita y detalla cómo entiende su misión la institución y, sobre todo, cómo quiere llevarla a cabo. La Escuela de Administración Pública de Catalunya (EAPC) acaba de publicar su primer modelo de aprendizaje y desarrollo.

De aprendizaje porque consideramos que la misión de la EAPC no es tanto educar o formar, sino proporcionar herramientas para que su principal público destinatario —los servidores públicos de Catalunya— pueda aprender: cuando lo necesite y donde lo necesite. Y, por ello, será tan importante que aprenda como que aprenda a aprender.

De desarrollo porque consideramos que el aprendizaje es una dimensión dinámica, no estática, y que, por tanto, debe tener una componente de planificación estratégica, a lo largo de la vida. De desarrollo, también, porque en esta dimensión dinámica el aprendiz debe ir teniendo un papel cada vez más protagonista, hasta el punto de pasar de ser un receptor pasivo del conocimiento a ser él mismo quien implemente y genere nuevo conocimiento, a través de la innovación y la investigación.

Desarrollar e implementar el modelo de aprendizaje y desarrollo (MAD) de la EAPC forma parte de la línea estratégica de implantar un sistema integral de aprendizaje y desarrollo del talento de las administraciones públicas catalanas del Plan estratégico EAPC 2022-2027 (web, documento en castellano).

El MAD empezó a diseñarse en otoño de 2021 y se tuvo un borrador un año después, fruto de un esfuerzo a ocho manos entre Olga Herrero, Òscar Dalmau, Ana Rodera y yo mismo, Ismael Peña-López, bajo mi misma dirección. Durante la segunda mitad de 2022 y la primera de 2023, el modelo se ha ido poniendo a prueba progresivamente mediante los planes sectoriales de capacitación para, de este modo, contrastar la validez de su diseño y los fundamentos de su funcionamiento. Hecho este ejercicio, estamos ahora en disposición de compartir públicamente el primer modelo de aprendizaje y desarrollo de la Escuela de Administración Pública de Catalunya.

Objetivos del modelo de aprendizaje y desarrollo de la EAPC

El nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo no persigue sólo organizar la actividad de la Escuela en términos pedagógicos, sino que debe ser un instrumento primordial de impulso de la misión de la Escuela de Administración Pública de Catalunya tal y como es enuncia a su Plan estratégico 2022-2027:

La Escuela articula, promueve y produce investigación, análisis, servicios y productos relativos al reconocimiento, captación y desarrollo del talento; la formación y el aprendizaje, y la organización de las instituciones en el ámbito de la gobernanza pública para conseguir una administración pública catalana al servicio de la ciudadanía profesionalizada, innovadora, íntegra y eficiente.

Para conseguirlo, el modelo se fija los siguientes objetivos estratégicos:

• Fomentar una gestión integral del talento y del conocimiento, desde la sensibilización y la difusión hasta la transferencia, la innovación y la investigación, para conseguir una aplicación práctica en los servicios y las políticas públicas.
• Incrementar el impacto de las acciones de aprendizaje y desarrollo.
• Alinear las estrategias de capacitación con las estrategias de políticas sectoriales.
• Mejorar la rendición de cuentas de los actores que realizan formación.
• Mejorar la coherencia interna de todo el sistema de aprendizaje y desarrollo.
• Dar coherencia, continuidad y visión estratégica a las actuaciones dentro de una misma área de conocimiento o ámbito funcional de trabajo.
• Ofrecer modelos de perfiles profesionales a todas las administraciones.
• Eliminar barreras al trabajo por objetivos y proyectos.
• Optimizar el uso de los recursos públicos.
• Incrementar la sostenibilidad de los formatos de las situaciones de aprendizaje y desarrollo.
• Incrementar la eficacia de los acompañamientos de los expertos/docentes.
• Incrementar los recursos de aprendizaje en abierto al alcance de toda la ciudadanía, en cualquier lugar y en cualquier momento.
• Multiplicar sus usos y el número de beneficiarios.
• Incrementar la eficiencia de los recursos materiales.

Arquitectura del modelo de aprendizaje y desarrollo de la EAPC

Existe una relación bidireccional entre la planificación de políticas sectoriales y la planificación de la capacitación y desarrollo de profesionales y equipos.

El modelo de aprendizaje y desarrollo quiere poner en el centro la política pública o, mejor aún, el reto a superar por una determinada política pública. En términos más generales, se inicia con la identificación del área de conocimiento en la que se agrupan una serie de funciones de naturaleza similar o muy complementaria.

Una misma área de conocimiento puede tener agrupaciones de funciones con cierta independencia unas de otras y que pueden llevarse a cabo o desarrollarse de forma longitudinalmente. Estas agrupaciones conforman los perfiles profesionales.

Cada perfil profesional puede, a su vez, componerse de determinados marcos competenciales, cada uno compuesto por diversas competencias y sus correspondientes diversos niveles de consecución necesarios para llevar a cabo las funciones de los respectivos perfiles profesionales.

El modelo propone que las acciones de aprendizaje y desarrollo se diseñen en planes de capacitación o, mejor aún, planes o estrategias de aprendizaje y desarrollo —es decir, no de forma aislada o independiente—, de modo que los planes sean el despliegue estratégico, a largo plazo, de diversas acciones que garanticen la consecución de las competencias que conforman un determinado perfil profesional que se desarrolla dentro de un área de conocimiento. Estos planes, por tanto, tienen ambición de completitud y de ser referente o un estándar de facto.

Principios rectores y atributos del modelo de aprendizaje y desarrollo de la EAPC

El modelo de aprendizaje está fundamentado en la aprendibilidad (o learnability). Los fundamentos de este modelo provienen de la consideración de tres principios rectores:

• la integridad, valores éticos y transparencia;
• la digitalización, uso de la tecnología para agilizar procesos, y
• la innovación, generación de nuevas soluciones y con impacto positivo.

El impacto del modelo, tanto en la sociedad como en los servidores públicos, los equipos de trabajo y la propia Administración, viene medido por sus cinco atributos:

• Empoderador, a través de la potenciación del autoaprendizaje, del aprendizaje en red y del aprendizaje a lo largo de la vida.
• Competencial, mediante la consolidación de competencias vinculadas a los perfiles profesionales.
• Experiencial, a partir del aprendizaje vivencial, inmersivo, crítico y reflexivo.
• Social, con la formación de equipos multidisciplinares y multicompetenciales que colaboren haciendo uso de metodologías ágiles.
• Transformador, impulsando mejoras, evolucionando itinerarios formativos, desarrollando proyectos, llevando a cabo investigaciones y generando y difundiendo conocimiento.

Dentro del modelo de aprendizaje y desarrollo de la Escuela encontramos dos ejes vertebradores conformados por tres niveles de profundización del aprendizaje:

• Adquisición, basado en el aprendizaje autónomo y conocimiento abierto.
• Aplicación, centrado en la consolidación de competencias profesionales y aprendizaje colaborativo.
• Transformación, constituido por la investigación y el aprendizaje basado en retos.

Y tres capas de diseño:

• Aprendibilidad, con voluntad de comprender los fenómenos relacionados con un área de conocimiento, especialmente relacionados con uno mismo y el propio estadio de desarrollo.
• Acciones e instrumentos, orientado a poder desarrollarse confortablemente dentro de esta área, dominando conocimientos, competencias y utillaje.
• Entorno, para ubicar el área de conocimiento y también uno mismo en el contexto, la situación y los compañeros que acompañan el aprendizaje y el desarrollo, así como la identificación y la superación de retos profesionales.

Las intersecciones de los dos ejes anteriores dan lugar a nueve palancas de aprendizaje y cambio: (1) aprender a aprender; (2) mentalidad de crecimiento; (3) interrogación e investigación; (4) acciones y recursos de autoaprendizaje; (5) formación personalizada e itinerarios de aprendizaje; (6) ideación, prototipado, pilotaje y validación; (7) acceso a redes de personas expertas; (8) proyectos y desarrollo profesional, y (9) generación de nuevo conocimiento en red.

El aterrizaje óptimo del modelo va vinculado con una serie de consideraciones básicas, usos tecnológicos eficaces , preguntas motoras y recursos (analógicos y digitales, estratégicos, de proceso, etc.).

La implementación del nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo debe convertir a la EAPC en una comunidad de referencia de procesos de (auto)aprendizaje, desarrollo profesional, investigación, innovación y compartición y generación de (nuevo) conocimiento dentro del ecosistema conformado por la Administración pública y la ciudadanía.

Pero, sobre todo, en el actual contexto de cambios, esta implementación debe potenciar el desarrollo de los profesionales, acompañándolos en su proceso de aprendizaje y motivándolos a generar nuevos conocimientos: lo tratamos en El nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo de la EAPC (II): impulso e implementación del modelo.

El agotamiento del modelo weberiano de Administración

Sobre el concepto de Estado difícilmente encontraríamos una definición de consenso. Sin embargo, muy probablemente sí lo encontraríamos sobre su evolución, especialmente desde el origen y desarrollo de las democracias liberales desde el s.XVIII en adelante. La Administración, como organizadora, gestora y, en cierto modo, como implementadora en la práctica de dicho Estado también ha experimentado profundas transformaciones (Brugué, 2022). En general, podemos afirmar que el papel de la burocracia de corte napoleónico (Roura Aulinas, 2016) o weberiano (Generalitat de Catalunya, 2005) se ha ido viendo ampliado con nuevas funciones especialmente ligadas a la implementación de políticas relacionadas con la protección social y el Estado del Bienestar.

Si bien esta ampliación de funciones no ha comportado un cambio significativo respecto a la organización nuclear de la Administración, ésta sí parece empezar a dar señales de fatiga (Generalitat de Catalunya, 2005) a medida que la contratación pública se torna más técnica y especializada.

Por otra parte, la creciente complejidad del entorno – la globalización, la financiarización de la economía, la digitalización, la mayor demanda de responsividad de las instituciones a la vez que sus apoyos se tornan más volátiles y atomizados, o la concurrencia de más actores de todo tipo en la arena política – han empujado a la Administración a considerar o bien una evolución hacia un paradigma más abierto y participativo, como el Gobierno Abierto (Cruz-Rubio, 2014) o bien hacia un salto de concepto donde la Administración deviene plataforma que, además de realizar función pública proveer servicios públicos, articula infraestructura y canales para que otros actores puedan concurrir en una suerte de sistema de gobernanza colectiva (O’Reilly, 2011; Al-Ani, 2017; Peña-López, 2020).

Sea como fuere, parece fuera de duda que las nuevas funciones ligadas al servicio público y, sobre todo, a la política pública de impacto y transformadora van tomando importancia y, al menos en términos relativos, pueden acabar pesando más que la tradicional función pública de la Administración. Y, en consecuencia, cabe repensar la gestión integral del talento en la Administración para que pueda dar respuesta a dichas funciones.

Las funciones y las competencias como eje de la selección, el aprendizaje y el desarrollo

En el modelo centrado en el servicio y la política pública de impacto, el procedimiento se ve desplazado del centro de la Administración a favor de la función especializada. Con ello, el servidor público también se ve desplazado, pero en este caso hacia un papel de mucho mayor protagonismo: si su tarea respecto al procedimiento es su aplicación con garantías, neutralidad y, sobre todo, rigor respecto a lo que venga establecido por la norma, su tarea respecto a la política pública es mucho más proactiva. Al contrario con lo que sucede en el procedimiento, que en teoría viene perfectamente definido y delimitado por la norma, la política pública es indefinida y compleja por naturaleza, desde el diagnóstico hasta la evaluación, pasando por su diseño y su implementación.

Con ello, el ámbito funcional especializado y, muy particularmente, los perfiles competenciales pasan a ganar una gran relevancia (Escola d’Administració Pública de Catalunya, 2009). El cambio de paradigma en la gestión del talento es radical.

En el modelo centrado en la función pública la selección se realiza en base al conocimiento del procedimiento y la formación es necesaria cuando se requiere una actualización profesionalizadora por cambios acontecidos en aquel procedimiento. En el modelo de ámbitos funcionales especializados y perfiles competenciales, la selección debe realizarse ya no en base a unos conocimientos estáticos sino a las habilidades, capacidades y competencias para movilizar y aplicar en la práctica dichos conocimientos, que además pasan a ser dinámicos dada la volatilidad, incertidumbre y complejidad del entorno. De hecho, la selección misma pasa a requerir un órgano técnico especializado en dichas funciones de selección (Pla Rius, 2010; Aldomà, et al., 2011), para poder diseñar y aplicar distintas metodologías en función del perfil profesional a seleccionar y los modelos competenciales a evaluar.

Sucede de forma similar con la formación. En un entorno dominado por un procedimiento establecido y unas tareas que consisten en su escrupulosa aplicación, la formación tiene sobre todo sentido cuando el procedimiento cambia y es preciso difundir dichos cambios para que sean de aplicación. Por supuesto la formación tiene muchas otras vertientes, pero es de especial relevancia la actualización profesional a la par de la actualización procedimental. No obstante, al ganar peso la función especializada, el perfil profesional y los modelos competenciales aparece en escena y con toda fuerza el concepto de desarrollo profesional, íntimamente ligado no ya a la formación, sino al aprendizaje (Noguer Portero & Guzmán Valverde, 2007). Bajo esta aproximación, ya no tratamos de formación como actualización, sino de estrategias conscientes y planificadas de adquisición de competencias – tanto nuevas competencias como niveles más altos de las mismas –, y competencias que pueden ser tanto genéricas o transversales como específicas a una función. Competencias, por supuesto, que van ligadas a un ámbito funcioal y un perfil profesional y, por tanto, acompañadas de contenidos específicos. Pero el enfoque es manifiestamente distinto al de la formación profesionalizadora de corte actualizador.

Huelga decir que con un enfoque en la función especializada y los marcos competenciales, además del desarrollo profesional se hace más necesaria que nunca la coordinación de los equipos que se van a organizar alrededor de dicha función especializada. En este sentido, no solamente cobra importancia el desarrollo de la carrera horizontal sino de la vertical: cabrá incluir en la formación y el desarrollo la profesionalización de los mandos (Vilert Barnet, 2010) y en cómo dirección y mandos adquieren y aplican competencias directivas (Obrero Cusidó et al., 2021).

Extracto de Peña-López, I. (2023). “La gestión integral del talento en la Administración centrada en la política pública de impacto”. En Gairín Sallán, J. & López-Crespo, S. (Coords.), Aprendizaje e inteligencia colectiva en las organizaciones después de la pandemia, Capítulo 3.2, 131-137. Comunicación en el Simposio «De la función pública al Servicio público: hacia un nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo» del VII Congreso Internacional EDO 2023, 18/05/2023. Madrid: Praxis-La Ley.

Documento completo:
Peña-López, I. (2023). “La gestión integral del talento en la Administración centrada en la política pública de impacto”. In Gairín Sallán, J. & López-Crespo, S. (Coords.), Aprendizaje e inteligencia colectiva en las organizaciones después de la pandemia, Capítulo 3.2, 131-137. Comunicación en el Simposio "De la función pública al Servicio público: hacia un nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo" del VII Congreso Internacional EDO 2023, 18/05/2023. Madrid: Praxis-La Ley.

Permitámonos una simplificación casi aberrante de la historia de la gestión de los asuntos colectivos.

En Grecia, las decisiones las tomaban directamente a los ciudadanos (libres, valga la redundancia) y las ejecutaban ellos mismos. Esto era posible, entre otras cosas, porque estos ciudadanos tenían mujeres y esclavos que se encargaban de los asuntos domésticos y porque el mundo era relativamente sencillo y los acontecimientos se sucedían relativamente despacio. A esta época y sus instituciones solemos llamarla democracia griega o, a veces, democracia directa, para desligar el ejercicio personal de la participación pública del entorno geográfico e histórico del momento.

La siguiente reencarnación de la democracia, siglos después, topa con tener que tomar decisiones en un mundo mucho más complejo y con muchos más ciudadanos «libres» que, además, han de tomar decisiones sobre territorios mucho más extensos y, por tanto, deben de llegar a acuerdos con un elevado número de individuos. Ante la ineficacia y la ineficiencia de hacerlo todo directamente, nos inventamos la democracia representativa: unas personas y unas instituciones tomarían decisiones y las ejecutarían en nombre del resto. Entre muchos otros nombres, generalmente nos referimos a este modelo como democracia liberal.

Uno de los grandes debates que estamos teniendo hoy —y que seguramente deberíamos tener todavía con mucha más intensidad— es si las instituciones de la política representativa deberían repensarse. Si Internet ha hecho el espacio pequeño y el tiempo prácticamente un suspiro, si ahora podemos deliberar y coordinarnos a un coste varios órdenes de magnitud inferior que hace unos años, si ahora podemos decidir y evaluar prácticamente sin salir de casa… ¿podemos empezar a «desintermediar» la política?

Todas estas preguntas son relevantes, pero a menudo los silencios son más elocuentes que las palabras. ¿Por qué, cuando hablamos de repensar la política, siempre pensamos en el poder legislativo, pero sólo accidentalmente en el poder ejecutivo? ¿Por qué cuando pensamos en el poder ejecutivo nos viene a la cabeza la transparencia y la rendición de cuentas, pero no la toma de decisiones? ¿Por qué cuando, por fin, hablamos de toma de decisiones sólo en casos extraordinarios hablamos de devolver soberanía y de incidir directamente en la gestión de lo público?

No deja de ser sintomático cómo somos incapaces, ahora sí ahora también, de cuestionar prácticamente todo menos la Administración, que vemos a medio camino entre un monstruo que tiene vida propia y un castillo de murallas inexpugnables.

Mientras los colectivos de enfermos, cuidadores y profesionales de la sanidad se reúnen en comunidades de práctica para compartir conocimientos y recomendaciones, o simplemente para acompañarse, no sucede así (en general), con la Administración. Ni con ella misma ni, por supuesto, entre ella y los ciudadanos.

Mientras presenciamos una importante recuperación del cooperativismo (de diferentes naturalezas y modalidades) aprovechando las nuevas herramientas del trabajo colaborativo, la gestión del conocimiento, la creación de red, lo que es absolutamente común por definición, lo público, no se gestiona ni colaborativamente, ni aprovechando el acceso al talento que hay en todo, ni rompiendo las paredes ni tabiques que permitirían la creación de redes de diferentes tipos y configuraciones. Flexibles. Líquidas. Superpuestas. Es decir, todo lo que no es una jerarquía.

El concepto de Gobierno abierto nos da muchas pistas de hacia dónde podría evolucionar, en materia de gestión colectiva y colegiada, la relación entre la Administración y los ciudadanos. El Gobierno abierto puede ser a la Administración el que la democracia líquida puede ser a la política.

En primer lugar, está la materia prima con la que tenemos que trabajar. En el Gobierno abierto se habla de transparencia, pero en realidad el concepto es mucho más ambicioso de lo que la palabra transparencia evoca. Porque en realidad hablamos de datos abiertas, de acceso a la información primaria que tiene la Administración entre manos —y muy especialmente la que genera ella misma. Hablamos también de la huella legislativa: ¿qué camino ha seguido la idea de una ley o un reglamento hasta que se ha publicado en el boletín oficial? ¿Quién lo ha decidido y con quién lo ha hablado? ¿Qué documentos se han leído y quienes son sus respectivos autores? Presupuestos abiertos, agendas abiertas, repositorios documentales forman parte de estos «datos abiertos» sin los cuales es imposible ya no rediseñar sino ni siquiera repensar la Administración. Y mucho menos «desde fuera».

En segundo lugar, está la participación. Participar en el diagnóstico, en la deliberación, en la negociación. Participar, sobre todo, en la toma de decisiones. Sí, porque cuando decimos participar en realidad queremos decir influir cuando no directamente decidir —al menos, co-decidir. Esta parte, si se me permite la frivolidad, es la menos importante. Al final, si las instituciones están bien diseñadas, quién y cómo se toman las decisiones acaba siendo una consecuencia directa del buen o mal diseño de la institución. Y el diseño, tanto de instituciones como de políticas públicas, recordémoslo, pertenece sobre todo al ámbito de la transparencia, de la apertura.

Por último, el Gobierno abierto nos habla de colaboración. Pero colaboración no en el sentido de participación o de co-decisión, que era el segundo punto, sino colaboración en el sentido de co-gestión. La Administración —y aquí sí que podríamos incluir todas las otras instituciones de la democracia representativa, empezando por los partidos— han sido históricamente refractarios a esta co-gestión. Hay muchos motivos. Entre los legítimos, que el coste de co-gestionar es mucho más elevado, en tiempo y frecuencia en recursos, que una dirección más jerárquica, centralizada y de arriba abajo. Y que hay conocimiento.

Pues bien, ya no es así. O, mejor dicho, sí es así: requiere tiempo, recursos y conocimiento. Lo que ya no es así es que el coste de hacer confluir estos factores sea tan alto como antes de la revolución digital. No es cero, ciertamente, pero empezamos a tener suficiente información como para poder afirmar que, a largo plazo, y en entornos intensivos en conocimiento, las arquitecturas de red son mejores que las jerarquías altamente centralizadas. Mejores en el sentido de más eficaces y más eficientes.

La secuencia es, pues, la siguiente: abrir los datos, informaciones y protocolos para que, quien esté interesado, conozca las necesidades, demandas, alternativas y preferencias que tiene a su alcance. Posibilitar que, con este conocimiento, se puedan rediseñar instituciones y procesos, ahora sí, con la participación de tantos ojos, orejas y manos como sea posible. Y, por último, que estos nuevos diseños tengan en cuenta la concurrencia de nuevos actores, que puedan asumir parte de la responsabilidad de gestionar lo que, en definitiva, es de todos.

No es fácil. En absoluto. Pero muchas de las barreras que nos vienen a la cabeza tienen poco que ver con la naturaleza técnica de tomar decisiones, hacerlas operativas y gestionarlas. Haríamos bien en desenmascararlas para poder concentrar los esfuerzos en lo que sí es un obstáculo para la construcción de una Administración más eficaz y más eficiente. Más nuestra. Además de todos.