Teoría y práctica de la participación ciudadana

Una de las principales críticas que se hacen a la participación de la ciudadanía es que ralentiza el proceso de toma de decisiones.

En la teoría, se imagina uno un proceso donde los representantes de los ciudadanos preparan una decisión (se documentan, debaten entre ellos, negocian en los pasillos del poder legislativo o ejecutivo) y deciden. Abrir esta decisión a la ciudadanía supone intercalar una fase entre la previa a la decisión y la decisión misma, fase en la que se hace participar a la ciudadanía: se le consulta alguna cuestión, se le permite hacer alguna enmienda, etc. Y pasada esta fase, se toma la decisión final. Y, como la mayoría de añadidos, supone tiempo y recursos. Y retrasos a la hora de tomar la decisión.

Esta creencia no viene, en mi opinión, avalada por la realidad. Sobre todo porque ni el proceso tradicional sin la participación ciudadana suele ser como se pinta, ni porque el proceso participativo es habitualmente como debería ser de hacerse a consciencia y, sobre todo, con el convencimiento de que la participación es algo bueno.

Simple esquema de la participación ciudadana en la toma de decisiones políticasSimple esquema de la participación ciudadana en la toma de decisiones políticas

Empecemos por lo que no es, por cómo se toman, en la mayoría de los casos, las decisiones políticas. La realidad — y ahí está la hemeroteca y ahí están millones de folios de informes técnicos y literatura científica — es que muchas decisiones se toman si no en caliente, sí sin grandes esfuerzos a la hora de documentarse, de diagnosticar bien el problema, de cotejar las opciones disponibles y, sobre todo, de analizar costes y beneficios, y costes de oportunidad y evaluaciones de impacto. Dicho de otro modo, la fase previa a la decisión es a menudo exigua — cuando no inexistente — y las decisiones se toman con un fuerte componente ideológico en detrimento de un análisis objetivo y sosegado. Dejo aquí de lado otros casos mucho peores pero no por ello infrecuentes: decisiones tomadas de forma fraudulenta y corrupta, para beneficiar a amigos, al partido o a los bolsillos de uno mismo.

Esta toma de decisiones tiene varios problemas, o mejor dicho, uno solo: la realidad no se ajusta a las expectativas. Así, la decisión tomada de forma indocumentada produce conflictos. Algunos son de carácter técnico (soluciones que no son tales, costes económicos que se disparan) y otros son de naturaleza humana o social: las decisiones poco fundamentadas suelen ser, al mismo tiempo, poco legítimas (o poco legitimadas socialmente, aplíquese lo que uno considere más ajustado), con lo que la conflictividad social se incrementa. Y debe gestionarse. Y cuesta tiempo y dinero. Y, a menudo, nos devuelve a la casilla de partida: el problema sin resolver, y tiempo y dinero tirados por la alcantarilla.

Vayamos ahora a lo que debería ser la participación. No ese parche que se hace pasar por participación — y que no pasa de gesto condescendiente con aras de cumplir un expediente. Tampoco es la participación (solamente) el voto en un referéndum o para escoger entre varias opciones. Como tampoco es la participación (solamente) la transparencia y la rendición de cuentas.

Si algo caracteriza fuertemente la participación en la toma de decisiones públicas es, precisamente, en lo que viene antes de la decisión misma. Dicho de mejor forma: la participación no debería ser un proceso discreto, que tiene lugar de vez en cuando, sino un proceso continuo, que tiene lugar constantemente.

  • Diagnóstico: el inicio de una decisión sucede (o debería suceder) inevitablemente constatando que hay un problema, una necesidad o un anhelo entre la población. El proceso de participación debe indudablemente empezar aquí, dado que no habrá buen diagnóstico sin la concurrencia de todos los agentes implicados.
  • Deliberación: si concurren todos los agentes, concurrirán con sus puntos de vista y con sus propias propuestas. Permitir que se encuentren, que debatan, que contrasten es, también, participación. Y siempre será una mejor decisión aquella que se haya tomado de forma no solamente informada sino deliberada y contrastando cuantas más alternativas mejor.
  • Negociación: nuestros problemas, necesidades y anhelos son maximalistas, pero nuestra realidad suele ser de mínimos. La negociación es necesaria para separar el óptimo de lo irrenunciable, lo deseado de lo posible. En la negociación, actores y alternativas se enfrentan a los recursos existentes y deciden sus prioridades en función de sus valores. Este punto es esencial para cocer decisiones más legítimas, menos conflictivas y, por tanto, más sostenibles socialmente.

Si nos creemos que la toma de decisiones tradicional tiene un elaborado proceso previo a la decisión misma, abrirla a la ciudadanía no debería ser un gran cambio. Una ciudadanía informada y con herramientas de deliberación y negociación entrará en una sana dinámica de participar, sin necesariamente alterar (en demasía) los tempos de la política, que a menudo deben cumplirse para que los problemas no se agraven o las ventanas de oportunidad no se cierren.

El problema es que el diagnóstico colaborativo es imposible porque no hay datos ni información abiertos. La deliberación es difícil por la ausencia de espacios (presenciales y virtuales) de participación. Y la negociación se desincentiva porque ceder es de perdedores.

Así, la participación pasa a ser un pegote, un parche, un añadido, un algo que tiene lugar de vez en cuando y que, además de añadir tiempo a la toma de decisiones, deja insatisfechos a ciudadanos, gestores y políticos.

Valdría la pena, pues, arriesgarse a probar otro tipo de participación. Una participación continua, constante, exhaustiva, comprehensiva. Tiene otros (muchos) problemas, por supuesto. Pero podría darnos una sorpresa el constatar que, dentro de sus dificultades, paga la pena.

Los costes relativos de participar en política

En uno de los actos programados dentro del proyecto Ciudadanía y Calidad Democrática impulsado por la Fundación Esplai apareció una aparente paradoja:

  • Por una parte, participar directamente en política tiene un coste (en dinero, a veces; en tiempo, siempre), lo que hace que los ciudadanos no participen y se justifique la necesidad de partidos o sindicatos.
  • Por otra parte, en determinados temas, los ciudadanos sí participan, y se movilizan, y toman las riendas a veces incluso de forma muy intensa.

¿En qué quedamos? ¿Se participa o no? ¿Hacen falta los partidos o no?

Creo que ambas aproximaciones son, en el fondo, las dos caras de la misma moneda. No es la moneda de los costes o los beneficios de participar en política, sino los costes relativos o los beneficios marginales de hacerlo. Es decir, si compensa participar, porque se espera que los beneficios de implicarse sean mayores que el coste de la dedicación, se participa; si no compensa, porque las barreras a la participación son elevadas y lo que se espera a cambio es poco o nada, se vota (o no) y a otra cosa.

Cómo fomentar la participación

Cuando se debaten y se planifican y se redactan leyes, reglamentos, planes de participación, de fomento de la acción ciudadana y otros circunloquios léxicopolíticos, a menudo se hace en base a burocratizar algo que ya existía. Burocratizar en el sentido de protocolizar y hacer emerger prácticas para supuestamente fomentarlas, políticas dirigidas a las formas sin por ello cambiar el fondo. Se me ocurren al menos dos perspectivas que sí o sí deberían introducirse en esas políticas de fomento de la participación, y más ahora que la ciudadanía dispone de poderosas herramientas para informarse y deliberar sin necesidad de recurrir a intermediarios.

  1. Bajar los costes de la participación. Parece elemental, pero no lo es. Olvidémonos de crear y convocar comisiones a tres bandas entre Administración, sociedad civil y grupos económicos de interés: puede que sea tan fácil como poner a disposición de las partes implicadas toda la información disponible de forma ágil, veraz y a tiempo. Bajar el coste de informarse, por ejemplo, hace subir la ratio beneficio/coste de participar, sin necesidad de tener que hacer farragosos planes y proyectos de participación. Facilitar un local a una asociación de vecinos, una asamblea, una ONG local es también bajar el coste de participar, sin necesidad de tener que hacer farragosos planes y proyectos de participación. Establecer mecanismos estables y «automatizados» de prospectiva y recogida de necesidades y demandas de la ciudadanía (en lugar de, por ejemplo, el viacrucis de una iniciativa legislativa popular) es, por supuesto, bajar el coste de participar, sin necesidad de tener que hacer farragosos planes y proyectos de participación.
  2. Aumentar los beneficios de la participación. En el otro lado de la ratio coste/beneficio, está aumentar los beneficios. Ello no significa que se deban aceptar de forma incondicional todas y cada una de las demandas que hagan todos y cada uno de los ciudadanos. Sencillamente, que la probabilidad de que sean escuchados o tenidos en cuenta no sea tan baja como lo es actualmente. El ejemplo anterior de la iniciativa legislativa popular (ILP) es de manual: es inconcebible que una ILP que formalmente cumple todos los requisitos pueda no ser ni siquiera admitida a trámite en nombre de no se sabe bien qué. Si la perspectiva es que la acción ciudadana no servirá de nada después de los recursos invertidos, los beneficios percibidos jamás serán mayores que los costes soportados reales.

Huelga decir que muchas iniciativas de transparencia, datos abiertos y gobierno abierto podrían coadyuvar a bajar el coste relativo o a aumentar los beneficios marginales de participar. Más allá de su necesaria (pero a veces obsesiva y exclusiva) atención a la rendición de cuentas, pensar en clave integral el proceso político (informarse, deliberar, negociar) haría que en lugar de atacar los síntomas de la baja participación se atajasen las causas de fondo.

Dicho esto, no querría dar la sensación que no hacen falta leyes, reglamentos, y planes de participación y transparencia. Pero sí que si se siguen pensando de forma parcelada y de arriba a abajo, su alcance siempre será muy limitado. Y su legitimidad, más.

Cambiar el diseño de las instituciones para no participar

Hay una tercera aproximación para mejorar la participación o, mejor dicho, para atajar el problema de la baja participación: hacerla irrelevante.

Hacerla irrelevante no tiene nada que ver con una estrategia aparentemente parecida pero en el fondo muy distinta que es hacer irrelevante al ciudadano. A saber haga como yo y no se meta en política, esto es muy complicado y el ciudadano no lo va a entender, esto es política con P mayúscula, etc. que, en el fondo, son otras formas de decir: déjeme que yo mangonee a mis anchas.

En 2002, John R. Hibbing y Elisabeth Theiss-Morse venían a decir en Stealth Democracy: Americans’ Beliefs About How Government Should Work que, en el fondo, cuando las cosas van bien, lo que los ciudadanos quieren es que les dejen en paz. Ni participar ni historias. En una suerte de réplica desde el caso español — ¿»Democracia sigilosa» en España? Preferencias de la ciudadanía española sobre las formas de decisión política y sus factores explicativos — Joan Font et al. matizaban la afirmación anterior. Sí, el ciudadano medio quiere, en general, que le dejen en paz con tanta participación, pero siempre y cuando se cumpla un requisito: que el diseño de las instituciones sea tal que garantice que el resultado de sus decisiones y actos sea legítimo, justo. O, dicho de otro modo: el ciudadano quiere participar, pero no todo el rato (aquello de los costes y los beneficios que decíamos al principio), sino allí donde importa, que es en el diseño institucional.

Si le damos marcha atrás a la moviola, esto último no es sino lo que pedía el 15M en las calles y sigue pidiendo en asambleas o en algunas iniciativas de refundación de los partidos: una única propuesta para una democracia mejor.

Muchas de las leyes, reglamentos, y planes de participación y transparencia parten de una verdad que no es tal: que las instituciones son las que son y que hay que vivir con ello, que es un marco inmutable y que toda acción debe circunscribirse en ese contexto grabado en piedra. Pero hay una gran diferencia entre lo que se puede hacer y lo que se podría o se debe hacer en política. Probablemente muchos de los debates sobre la baja participación, sobre el coste o los potenciales beneficios de participar quedarían cerrados si se abriese el melón de la reforma institucional así como del cambio de protocolos, procesos y procederes de la acción colectiva, sea o no pilotada por las instituciones.

Ahí, creo, es donde hay mucho por recorrer, para lo malo… y para lo bueno también.