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Hemos visto ya que la Proposición de Ley de Consultas Populares no Refendatarias y de Participación Ciudadana son tres leyes en una o una en tres, y que mi posición al respecto era la de tomarla como una ley de participación, ley que podría aprovecharse para contribuir a regenerar las instituciones democráticas.

No obstante, y como ya he comentado, uno de los puntos más candentes de la ley es su presunta utilización (incluso su única misión) como sucedáneo a un referéndum de autodeterminación por parte de los grupos partidarios de la independencia de Catalunya. Y, en consecuencia, los grupos contrarios a ello no cejan en su empeño de demostrar por activa y por pasiva que la ley es — o sería — inconstitucional y, por tanto, hay que abortar su aprobación en el Parlament. Y aquí paz, y mañana gloria.

Este punto es, de hecho, la principal razón de la comparecencia de Miquel Roca Juyent para abrir el debate del día 30 ante la Comisión de Asuntos Institucionales del Parlament de Catalunya. Huelga decir que Roca Junyent comparece por doble partida: como el experto jurista que es y, por supuesto, como uno de los padres de la Constitución Española de 1978.

Roca Junyent se muestra muy contundente y afirma sin vacilar que (1) la ley es o será totalmente constitucional, (2) que lo que la hará inconstitucional será una interpretación sesgada e interesada por parte de terceros (entre ellos el Tribunal Constitucional que no me merece ningún respeto desde la sentencia del Estatut), y (3) que el problema que hay en la mesa no es jurídico, sino simple y llanamente político.

Bien, pues esta misma pregunta ha sido realizada en la siguiente sesión, a pesar de que tanto Quim Brugué como yo mismo no tenemos perfil ni formación de jurista (aunque hay que admitir que situarme en una facultad de Derecho y Ciencia Política puede inducir a equívoco).

Mi respuesta ya la había esbozado anteriormente en La salida violenta del nacionalismo y hoy la he resumido con un lacónico creo que es mucho más inconstitucional pelearse para solucionar un asunto que no hablarlo, que después sí he ampliado.

¿Lo elaboramos?

De un tiempo a esta parte (el inicio podríamos situarlo en la Crispación a partir de Marzo de 2004, aunque sin duda se ha ido acentuando con los años), los partidos hablan cada vez menos en los Parlamentos (o eso parece) y se comunican más a través de (1) los medios de comunicación y (2) los tribunales. Especialmente estos últimos han sido protagonistas (pasivos e involuntarios la mayoría de las veces, dicho sea de paso) de tener que dirimir leyes que se han perdido en los parlamentos.

El Caso Catalán (con mayúsculas) lleva el mismo camino. De hecho, lleva ya bastante camino andado por esta senda. El problema, o la diferencia, con judicializar el Caso Catalán respecto a otras cuestiones (como p.ej. el IVA de los comedores escolares) es que el problema difícilmente se asentará con una solución «por arriba», dejando aparte que ni hay una única solución ni ésta será sencilla.

El bando catalanista ha probado y agotado prácticamente todas las vías democráticas, algunas más elegantes que otras, para intentar sentar en la misma mesa a todas las partes interesadas. El bando españolista ha renunciado a sentarse a ninguna mesa y ha ido abortando uno tras otro todos los intentos de diálogo, incluso aquellos más alejados del sentir catalanista y que podrían ser más aceptables por la parte españolista (p.ej. rediseñar el pacto fiscal entre el gobierno autonómico y el gobierno del Estado).

En todo este embrollo de despropósitos y desencuentros, hay dos partes que utilizan la Proposición de Ley de Consultas Populares no Refendatarias y de Participación Ciudadana como otro tablero de juego en el que medir sus fuerzas y sus diferencias ideológicas.

En mi opinión, el debate acerca de la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la futurible ley de consultas y participación es aquello de las churras y las merinas, los galgos y los podencos, los árboles y el bosque, la perdiz que se marea y el avestruz que esconde la cabeza. Ambas partes (aunque creo muy honestamente que una más que la otra) distraen la atención con cuestiones técnicas que en el fondo tienen una solución fuera del ámtibo técnico. Como decía Roca Junyent, perteneciente al ámbito político.

Porque, al final de los finales, solamente hay dos opciones. Caminos hay muchos, un sinnúmero de vericuetos que, al final de los finales, no obstante, solamente nos llevan a dos únicas posibilidades: hablar y llegar a un acuerdo (con consenso o sin él, equilibrado o ventajoso para una de las partes), o bien liarse a palos. No hay más. Esto es lo que está encima de la mesa en última instancia: se van a sentar las partes y llegarán a un acuerdo más o menos del agrado de todos o ninguno, o van a preferir las partes que el entente llegue de forma violenta.

Así pues, hay que situarse en ese escenario final — diálogo o violencia — y, a partir de ahí, ir marcha atrás hasta el escenario actual, viendo qué acciones y decisiones hay que tomar aquí y allá para haber llegado a ese escenario final de entendimiento o violencia.

En mi opinión, y ante estas dos opciones, alargarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una futura ley — que además puede tener un sinfín de usos distintos del falso referéndum — es perder el tiempo y hacerlo perder a los demás. Si de verdad se quiere llegar a un acuerdo, ya se hará lo necesario para que toda acción quede encauzada dentro de la ley. Si de verdad se quiere optar por la violencia, por favor, avísennos con tiempo que algunos tenemos billetes de avión que comprar.

Decía en la primera parte de esta serie, la santísima trinidad de la ley kleenex, que la Proposición de Ley de Consultas Populares no Refendatarias y de Participación Ciudadana tenía tres interpretaciones, o misiones, o puntos de vista distintos, complementarios dos a dos y excluyentes con un tercero: dar cobertura legal a un referéndum de autodeterminación de Catalunya, ajustarse fuere como fuere a la Constitución Española para que lo anterior no suceda (y dejando como residuo el contenido final de la ley), aprovechar para abrir espacios de participación ciudadana en política formal.

Mi posición a la hora de presentar mi comparecencia fue la tercera: asumir (no sin una elevada dosis de ingenuidad) que «no podía ser» que el legislador dedicase tantos esfuerzos para redactar una ley de un solo uso, y asumir (también con una elevada dosis de humildad y de ponerme en mi lugar) que los aspectos jurídicos de la ley se me escapaban totalmente por caer, como se suele decir, fuera de mi zona de especialización.

Aunque no lo proyecté en mi comparecencia, esta fue la presentación que preparé a modo de «teleprompter» personal (sí la compartí en Twitter un par de horas antes para que los diputados pudiesen ojearla antes de entrar en la sesión):

Y el vídeo de la comparecencia:

Como puede verse en mis apuntes, así como en el vídeo, mi comparecencia contenía tres puntos básicos:

• La proposición de ley, como tal, está bien. Se trata de una «pequeña» ley, sin grandes aspiraciones y, como tal, está bien resuelta. Es una ley «autocontenida»: empieza y acaba en sí misma. Presenta dos instrumentos y los regula bastante bien. Fin de la historia.
• La proposición de ley, no obstante, presenta dos puntos débiles que, en mi opinión, no son algo casual o algo coyuntural, sino que obedecen a una forma de ver el mundo o la democracia. Lo que la ley no contempla es qué pasa antes y qué pasa después de las consultas o iniciativas ciudadanas. A saber: dónde está la información que los ciudadanos deberemos usar para votar o participar con conocimiento de causa; y qué pasa una vez hemos votado u opinado, qué compromisos se toman (por parte de las instituciones y también por parte de la ciudadanía), cómo se van a evaluar y, más importante, cómo aprenderemos de todo el proceso.
• Estos dos puntos, decía, no son casualidad, sino que responden — y este era mi punto principal en mi comparecencia &mash; a un modelo de democracia centrado en las instituciones y no en los ciudadanos, en una participación discreta y no continua (y ni mucho menos circular), en una idea de participación obstinada en mantener el statu quo de las instituciones en lugar de responder a las voces de regeneración democrática que hay en la calle y que se fundamentan en el radical cambio de contexto sociopolítico global. Mi sugerencia era que las instituciones debían abrirse, ser más transparentes, y crear espacios de diálogo y deliberación con la ciudadanía.

A mi intervención — y a la de Quim Brugué, que me precedía en la mesa — siguieron las réplicas de los diputados. Las resumo en los cuatro puntos siguientes, así como mi respuesta a las mismas.

• Cuando hablo de que las instituciones deben crear infraestructuras donde pueda darse el debate, no me refiero (¡en absoluto!) a que deban centralizar el debate y aportar herramientas a la sociedad civil. De hecho, la sociedad civil lleva mucha ventaja en este sentido a las instituciones. A lo que me refería era a que hay que dotar de herramientas de participación a las instituciones, que no las tienen. Las instituciones no pueden pretender que la ciudadanía participe si ellas no van a estar presentes. Ponía de ejemplo los 6 años que el tema del fracking había tardado de saltar de la sociedad civil a la agenda política, o los 7 años que el problema de la vivienda había tardado en llegar al Parlamento, y aun con los pésimos resultados habidos. Las instituciones deben (1) escuchar y (2) dialogar con el ciudadano. Si no, la participación se convierte, en el mejor de los casos, en un partido de frontón.
• Una duda que es sistemática en estos debates es cómo compaginar democracia representativa con democracia participativa, deliberativa, directa o cualquier otro tipo de inclusión del ciudadano en la ecuación política. Duda que, de hecho, es temor: no podemos cargarnos las instituciones democráticas y, con ellas, la democracia. Hay un símil que se ajusta como un guante a esta cuestión: el médico. Dejemos por un momento al margen que todos querríamos ver la medicina erradicada de la faz de la tierra (porque las enfermedades no existen, etc.), hay dos formas de ir al médico: a curarse… o a prevenir las enfermedades. Por ahora, las instituciones democráticas mayormente curan: buscan soluciones a «enfermedades» de la sociedad. Es posible, sin embargo, que cambien radicalmente su papel en la democracia sin por ello desaparecer: prevenir las «enfermedades» en lugar de curarlas, escuchando mejor a sus pacientes (los ciudadanos), adelantándose a los eventos, teniendo la solución preparada cuando se presenten los primeros síntomas. En este cambio de rol, la participación es fundamental, y conllevará, necesariamente, un cambio de paradigma en la forma de hacer política y de ejercitar la democracia.
• ¿Cómo poner en práctica esta forma distinta de hacer democracia, de ser más participativos y receptivos a la participación? La ley de consultas y participación no puede ser autocontenida, no puede ser ajena al contexto. No hay participación sin transparencia, llámesele ley de transparencia o transparencia en la práctica. No hay tampoco participación sin deliberación, significando deliberación la identificación colectiva de las cuestiones a tratar, la inclusión de todos los actores implicados, la correcta contextualización de los problemas o demandas, la generación también colectiva de propuestas y soluciones, la abertura de procesos y el aprendizaje a partir de los mismos, la asunción de compromisos y diseño de acciones concretas y/o instituciones. No puede haber participación sin rendición de cuentas, sin cerrar los ciclos para que se realimenten, sin continuidad en la participación.

En definitiva, hay dos grandes aproximaciones a la hora de proponer una ley de participación: o bien definimos unos pocos instrumentos que encajen bien con la forma como «siempre se ha hecho» la política institucional, pero con una participación marginal de la ciudadanía; o bien replantemos, a la luz de los grandes y veloces cambios globales que estamos sufriendo (crisis de legitimidad de las instituciones, globalización, digitalización, crisis financiera, etc.), una regeneración democrática que empiece, cómo si no, con la concurrencia de los ciudadanos en todo aquello relativo a la esfera pública. En definitiva, recuperamos aquello de que «la soberanía reside en el pueblo» y las instituciones están para ayudarle a tomar decisiones.

Sí, pero… ¿todo esto… es constitucional?

Agradecimientos

Quiero aprovechar para agradecer muy sinceramente la invitación a comparecer en el Parlamento, así como los comentarios que los portavoces de cada grupo han dirigido a los comparecientes. Mi agradecimiento también a Eduard Principal por su comprensión y paciencia a la hora de ajustar agendas e insistir (siempre muy diplomáticamente) en que intentara hacer encajar la mía: hay cosas que salen bien porque hay gente detrás que lo hace bien.

Más información

• Vídeo de toda la sesión, con Quim Brugué e Ismael Peña-López, así como las intervenciones de los portavoces de los grupos en la comisión de asuntos institucionales.
• Vídeo de mi primera exposición.
• Vídeo de la respuesta a las preguntas y réplicas de los diputados.

Presentación en PDF:
Peña-López, I. (2013). Compareixença sobre la Proposició de llei de consultes populars no referendàries i participació ciutadana 30 de Juliol de 2013. Barcelona: Comissió d’Afers Institucionals, Parlament de Catalunya

Estos días se está debatiendo en el Parlament de Catalunya la Proposición de Ley de Consultas Populares no Refendatarias y de Participación Ciudadana (PDF) para lo cual se ha citado la comparecencia de algunos especialistas (entre las cuales me incluyo) a debatir dicha ley.

La Ley — o la gestación de la Ley a partir de la proposición de Ley, para ser más precisos — es un ejemplo estupendo de cómo se mueven las cosas en «palacio», cómo la política se hace eco de la voz de la calle a la vez que opera con otros tempos y en algunos aspectos de espaldas a la ciudadanía. Si a menudo nos quejamos de que la política no entiende a la ciudadanía, no es menos cierto que el ciudadano debería aproximarse a las instituciones políticas para darse cuenta de lo compleja que es la democracia.

Hecha esta introducción, Proposición de Ley de Consultas Populares no Refendatarias y de Participación Ciudadana persigue, básicamente, una cosa: dar mayor voz a la ciudadanía en las instituciones democráticas. Y lo persigue, básicamente, con dos instrumentos: las consultas ciudadanas (p.ej. el gobierno pregunta a los ciudadanos acerca de un aspecto de especial importancia) y las iniciativas ciudadanas (p.ej. un colectivo recoge firmas para que el gobierno atienda a una determinada demanda popular).

¿Sencillo? En absoluto. Después de haber leído a fondo el texto, así como de haber participado en las intervenciones de los diputados de la comisión de asuntos institucionales del Parlament (estaban presentes seis grupos: ERC, PSC, PP, ICV, CCs, CiU — faltaba únicamente la CUP) uno se da cuenta que no es una ley, sino tres en una. O, siendo más escrupulosos, una ley, la antiley de la anterior, y una macroley:

• Ley kleenex de un solo uso para la independencia: uno de los motivos — si no el principal, según algunas formaciones — para la Ley de consultas es dar cobertura legal a una futurible consulta a la ciudadanía sobre el derecho a decidir / independencia de Catalunya. Algunos grupos incluso afirman que esta sería la única función de toda la Ley.
• Ley constitucionalista o contra la indpendencia: para otros grupos, el objetivo de la Ley no es tanto para qué sirva, sino para qué no sirva, a saber: como puerta trasera para hacer un referéndum sobre la autodeterminación. La obsesión estriba, pues, en especular sobre la constitucionalidad de la ley para ese uso específico, dejando al margen cualquier otra consideración.
• Ley de participación: pretende dar un paso más allá de lo que sería estrictamente hablando una ley de consultas e intenta abrir el terreno a la participación proactiva de la ciudadanía.

Aunque es más o menos fácil identificar los grupos parlamentarios con sus afinidades por una u otra concepción de la ley, hay que reconocer que los compartimentos no son estancos. De hecho, con dos excepciones, en general los grupos abanderan una concepción en primera instancia pero ven con buenos ojos otra concepción. Así, tenemos al grupo que defiende su uso plebiscitario pero ve bien impulsar una mayor participación de la ciudadanía. Al revés, otros grupos apoyan especialmente la ley por abrir juego a la participación, aunque sepan que un segundo (o primer) uso será el de la consulta por la autodeterminación. A otro grupo le interesa oponerse a su uso plebiscitario (haciendo suyo el discurso constitucionalista) pero también aboga por una mayor apertura y legitimación de las instituciones. En los extremos, el grupo pro-kleenex y el grupo pro-constitucionalista, con apenas pocos matices más que un enfoque unimodal de la ley.

Hecha esta exposición, es fácil ver en qué puede convertirse una sesión de comparecencias de especialistas: un fuego cruzado de preguntas, ideas, suposiciones, búsqueda de apoyos y caza de puntos débiles de las opciones deseadas y criticadas, respectivamente. Todo ello desde la total legitimidad de la posición de cada uno, por supuesto.

Posiciones legítimas, pero que inducen al despiste del respetable, claro está: solamente cuando uno se ha hecho entera composición de lugar se da uno cuenta del porqué de según qué redactados, del porqué de según qué ausencias, del porqué de algunos pasajes vagos así como de algunas detalladísimas puntualizaciones en el texto de la proposición de ley.

Ante este panorama, mi opinión personal, y que desarrollo a continuación, es:

• Que la propuesta de ley debería evolucionar hacia un sentito de la participación mucho más amplio, aprovechándola para regenerar las instituciones democráticas.
• Que no ha lugar plantearse sobre su constitucionalidad, estando el debate sobre la autodeterminación mucho más arriba: servido el problema, ¿lo solucionamos hablando o peleando?