El nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo de la EAPC (I): arquitectura, principios rectores y atributos

El modelo de aprendizaje y desarrollo

El modelo pedagógico o el modelo educativo es el eje central de una institución educativa: en él se explicita y detalla cómo entiende su misión la institución y, sobre todo, cómo quiere llevarla a cabo. La Escuela de Administración Pública de Catalunya (EAPC) acaba de publicar su primer modelo de aprendizaje y desarrollo.

De aprendizaje porque consideramos que la misión de la EAPC no es tanto educar o formar, sino proporcionar herramientas para que su principal público destinatario —los servidores públicos de Catalunya— pueda aprender: cuando lo necesite y donde lo necesite. Y, por ello, será tan importante que aprenda como que aprenda a aprender.

De desarrollo porque consideramos que el aprendizaje es una dimensión dinámica, no estática, y que, por tanto, debe tener una componente de planificación estratégica, a lo largo de la vida. De desarrollo, también, porque en esta dimensión dinámica el aprendiz debe ir teniendo un papel cada vez más protagonista, hasta el punto de pasar de ser un receptor pasivo del conocimiento a ser él mismo quien implemente y genere nuevo conocimiento, a través de la innovación y la investigación.

Desarrollar e implementar el modelo de aprendizaje y desarrollo (MAD) de la EAPC forma parte de la línea estratégica de implantar un sistema integral de aprendizaje y desarrollo del talento de las administraciones públicas catalanas del Plan estratégico EAPC 2022-2027 (web, documento en castellano).

El MAD empezó a diseñarse en otoño de 2021 y se tuvo un borrador un año después, fruto de un esfuerzo a ocho manos entre Olga Herrero, Òscar Dalmau, Ana Rodera y yo mismo, Ismael Peña-López, bajo mi misma dirección. Durante la segunda mitad de 2022 y la primera de 2023, el modelo se ha ido poniendo a prueba progresivamente mediante los planes sectoriales de capacitación para, de este modo, contrastar la validez de su diseño y los fundamentos de su funcionamiento. Hecho este ejercicio, estamos ahora en disposición de compartir públicamente el primer modelo de aprendizaje y desarrollo de la Escuela de Administración Pública de Catalunya.

Objetivos del modelo de aprendizaje y desarrollo de la EAPC

El nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo no persigue sólo organizar la actividad de la Escuela en términos pedagógicos, sino que debe ser un instrumento primordial de impulso de la misión de la Escuela de Administración Pública de Catalunya tal y como es enuncia a su Plan estratégico 2022-2027:

La Escuela articula, promueve y produce investigación, análisis, servicios y productos relativos al reconocimiento, captación y desarrollo del talento; la formación y el aprendizaje, y la organización de las instituciones en el ámbito de la gobernanza pública para conseguir una administración pública catalana al servicio de la ciudadanía profesionalizada, innovadora, íntegra y eficiente.

Para conseguirlo, el modelo se fija los siguientes objetivos estratégicos:

  • Fomentar una gestión integral del talento y del conocimiento, desde la sensibilización y la difusión hasta la transferencia, la innovación y la investigación, para conseguir una aplicación práctica en los servicios y las políticas públicas.
  • Incrementar el impacto de las acciones de aprendizaje y desarrollo.
    • Alinear las estrategias de capacitación con las estrategias de políticas sectoriales.
    • Mejorar la rendición de cuentas de los actores que realizan formación.
  • Mejorar la coherencia interna de todo el sistema de aprendizaje y desarrollo.
    • Dar coherencia, continuidad y visión estratégica a las actuaciones dentro de una misma área de conocimiento o ámbito funcional de trabajo.
    • Ofrecer modelos de perfiles profesionales a todas las administraciones.
    • Eliminar barreras al trabajo por objetivos y proyectos.
  • Optimizar el uso de los recursos públicos.
    • Incrementar la sostenibilidad de los formatos de las situaciones de aprendizaje y desarrollo.
    • Incrementar la eficacia de los acompañamientos de los expertos/docentes.
    • Incrementar los recursos de aprendizaje en abierto al alcance de toda la ciudadanía, en cualquier lugar y en cualquier momento.
    • Multiplicar sus usos y el número de beneficiarios.
    • Incrementar la eficiencia de los recursos materiales.

Arquitectura del modelo de aprendizaje y desarrollo de la EAPC

Existe una relación bidireccional entre la planificación de políticas sectoriales y la planificación de la capacitación y desarrollo de profesionales y equipos.

El modelo de aprendizaje y desarrollo quiere poner en el centro la política pública o, mejor aún, el reto a superar por una determinada política pública. En términos más generales, se inicia con la identificación del área de conocimiento en la que se agrupan una serie de funciones de naturaleza similar o muy complementaria.

Una misma área de conocimiento puede tener agrupaciones de funciones con cierta independencia unas de otras y que pueden llevarse a cabo o desarrollarse de forma longitudinalmente. Estas agrupaciones conforman los perfiles profesionales.

Cada perfil profesional puede, a su vez, componerse de determinados marcos competenciales, cada uno compuesto por diversas competencias y sus correspondientes diversos niveles de consecución necesarios para llevar a cabo las funciones de los respectivos perfiles profesionales.

El modelo propone que las acciones de aprendizaje y desarrollo se diseñen en planes de capacitación o, mejor aún, planes o estrategias de aprendizaje y desarrollo —es decir, no de forma aislada o independiente—, de modo que los planes sean el despliegue estratégico, a largo plazo, de diversas acciones que garanticen la consecución de las competencias que conforman un determinado perfil profesional que se desarrolla dentro de un área de conocimiento. Estos planes, por tanto, tienen ambición de completitud y de ser referente o un estándar de facto.

Principios rectores y atributos del modelo de aprendizaje y desarrollo de la EAPC

Arquitectura

➜ Áreas de conocimiento

➜ Perfiles profesionales

➜ Marcos competenciales

➜ Estrategias de aprendizaje y desarrollo

Principios rectores

➜ Integridad

➜ Digitalización

➜ Innovación

Atributos básicos

➜ Empoderador

➜ Competencial

➜ Experiencial

➜ Social

➜ Transformador

Niveles

 

Capas

Nivel 1 – Adquisición
Aprendizaje autónomo y conocimiento abierto

Nivel 2 – Aplicación
Competencias profesionales y aprendizaje colaborativo

Nivel 3 – Transformación
Investigación y aprendizaje
basado en retos

Aprendibilidad

Comprender

Aprender a aprender

➜ Consciencia de control del propio aprendizaje (metacognición)

➜ Autodiagnòstico

➜ Percepción de necesidades, expectativas y oportunidades formativas individuales (reskilling y upskilling)

Mentalidad de crecimiento

➜ Consciència de las oportunidades de aprendizaje en equipo

➜ Identificación de las competencias y habilidades profesionales propias

➜ Determinación del nivel de consolidación de competencias y habilidades profesionales personales

Interrogación e investigación

➜ Interés temático

➜ Exploración personal

➜ Comprensión profunda de la realidad

Acciones e instrumentos

Poder

Acciones y recursos de autoaprendizaje

➜ Autonomía en el desarrollo la experiencia de aprendizaje

➜ Selección precisa y personalitzada de les acciones de aprendizaje

Formación personalizada e itinerarios de aprendizaje

➜ Desarrollo competencial apropiado según el perfil profesional

➜ Establecimiento de un proceso de aprendizaje possibilista, distribuido, evaluado y actualizado en el tiempo

Ideación, prototipado, pilotado y validación

➜ Ideación de soluciones a retos reales

➜ Producción (y evaluacíon) de prototipos

➜ Implementación de soluciones con actores y contextos reales

➜ Valoración crítica de la aplicación de las soluciones

Entorno

Hacer

Acceso a redes de personas expertas

➜ Generación de la red personal de aprendizaje

➜ Recepción de conocimientos

➜ Compartición de aprendizajes aplicables

Proyectos y desarrollo profesional

➜ Transferencia de aprendizajes al entorno profesional (reskilling y upskilling)

➜ Configuración de equipos pluridisciplinarios y multi-competenciales

Generación de nuevo conocimiento en red

➜ Aplicación de soluciones con impacto positivo en el ámbito de la Administración y en el contexto social

➜ Cocreación de respuestas escalables a problemas reales

Figura 1: Modelo de aprendizaje y desarrollo de la EAPC: principios, atributos, niveles de profundización, capas de diseño y palancas de aprendizaje y cambio.

El modelo de aprendizaje está fundamentado en la aprendibilidad (o learnability). Los fundamentos de este modelo provienen de la consideración de tres principios rectores:

  • la integridad, valores éticos y transparencia;
  • la digitalización, uso de la tecnología para agilizar procesos, y
  • la innovación, generación de nuevas soluciones y con impacto positivo.

El impacto del modelo, tanto en la sociedad como en los servidores públicos, los equipos de trabajo y la propia Administración, viene medido por sus cinco atributos:

  • Empoderador, a través de la potenciación del autoaprendizaje, del aprendizaje en red y del aprendizaje a lo largo de la vida.
  • Competencial, mediante la consolidación de competencias vinculadas a los perfiles profesionales.
  • Experiencial, a partir del aprendizaje vivencial, inmersivo, crítico y reflexivo.
  • Social, con la formación de equipos multidisciplinares y multicompetenciales que colaboren haciendo uso de metodologías ágiles.
  • Transformador, impulsando mejoras, evolucionando itinerarios formativos, desarrollando proyectos, llevando a cabo investigaciones y generando y difundiendo conocimiento.

Dentro del modelo de aprendizaje y desarrollo de la Escuela encontramos dos ejes vertebradores conformados por tres niveles de profundización del aprendizaje:

  • Adquisición, basado en el aprendizaje autónomo y conocimiento abierto.
  • Aplicación, centrado en la consolidación de competencias profesionales y aprendizaje colaborativo.
  • Transformación, constituido por la investigación y el aprendizaje basado en retos.

Y tres capas de diseño:

  • Aprendibilidad, con voluntad de comprender los fenómenos relacionados con un área de conocimiento, especialmente relacionados con uno mismo y el propio estadio de desarrollo.
  • Acciones e instrumentos, orientado a poder desarrollarse confortablemente dentro de esta área, dominando conocimientos, competencias y utillaje.
  • Entorno, para ubicar el área de conocimiento y también uno mismo en el contexto, la situación y los compañeros que acompañan el aprendizaje y el desarrollo, así como la identificación y la superación de retos profesionales.

Las intersecciones de los dos ejes anteriores dan lugar a nueve palancas de aprendizaje y cambio: (1) aprender a aprender; (2) mentalidad de crecimiento; (3) interrogación e investigación; (4) acciones y recursos de autoaprendizaje; (5) formación personalizada e itinerarios de aprendizaje; (6) ideación, prototipado, pilotaje y validación; (7) acceso a redes de personas expertas; (8) proyectos y desarrollo profesional, y (9) generación de nuevo conocimiento en red.

El aterrizaje óptimo del modelo va vinculado con una serie de consideraciones básicas, usos tecnológicos eficaces , preguntas motoras y recursos (analógicos y digitales, estratégicos, de proceso, etc.).

La implementación del nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo debe convertir a la EAPC en una comunidad de referencia de procesos de (auto)aprendizaje, desarrollo profesional, investigación, innovación y compartición y generación de (nuevo) conocimiento dentro del ecosistema conformado por la Administración pública y la ciudadanía.

Pero, sobre todo, en el actual contexto de cambios, esta implementación debe potenciar el desarrollo de los profesionales, acompañándolos en su proceso de aprendizaje y motivándolos a generar nuevos conocimientos: lo tratamos en El nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo de la EAPC (II): impulso e implementación del modelo.

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De la función pública al servicio público y la política pública

El agotamiento del modelo weberiano de Administración

Sobre el concepto de Estado difícilmente encontraríamos una definición de consenso. Sin embargo, muy probablemente sí lo encontraríamos sobre su evolución, especialmente desde el origen y desarrollo de las democracias liberales desde el s.XVIII en adelante. La Administración, como organizadora, gestora y, en cierto modo, como implementadora en la práctica de dicho Estado también ha experimentado profundas transformaciones (Brugué, 2022). En general, podemos afirmar que el papel de la burocracia de corte napoleónico (Roura Aulinas, 2016) o weberiano (Generalitat de Catalunya, 2005) se ha ido viendo ampliado con nuevas funciones especialmente ligadas a la implementación de políticas relacionadas con la protección social y el Estado del Bienestar.

Si bien esta ampliación de funciones no ha comportado un cambio significativo respecto a la organización nuclear de la Administración, ésta sí parece empezar a dar señales de fatiga (Generalitat de Catalunya, 2005) a medida que la contratación pública se torna más técnica y especializada.

Por otra parte, la creciente complejidad del entorno – la globalización, la financiarización de la economía, la digitalización, la mayor demanda de responsividad de las instituciones a la vez que sus apoyos se tornan más volátiles y atomizados, o la concurrencia de más actores de todo tipo en la arena política – han empujado a la Administración a considerar o bien una evolución hacia un paradigma más abierto y participativo, como el Gobierno Abierto (Cruz-Rubio, 2014) o bien hacia un salto de concepto donde la Administración deviene plataforma que, además de realizar función pública proveer servicios públicos, articula infraestructura y canales para que otros actores puedan concurrir en una suerte de sistema de gobernanza colectiva (O’Reilly, 2011; Al-Ani, 2017; Peña-López, 2020).

Sea como fuere, parece fuera de duda que las nuevas funciones ligadas al servicio público y, sobre todo, a la política pública de impacto y transformadora van tomando importancia y, al menos en términos relativos, pueden acabar pesando más que la tradicional función pública de la Administración. Y, en consecuencia, cabe repensar la gestión integral del talento en la Administración para que pueda dar respuesta a dichas funciones.

Las funciones y las competencias como eje de la selección, el aprendizaje y el desarrollo

En el modelo centrado en el servicio y la política pública de impacto, el procedimiento se ve desplazado del centro de la Administración a favor de la función especializada. Con ello, el servidor público también se ve desplazado, pero en este caso hacia un papel de mucho mayor protagonismo: si su tarea respecto al procedimiento es su aplicación con garantías, neutralidad y, sobre todo, rigor respecto a lo que venga establecido por la norma, su tarea respecto a la política pública es mucho más proactiva. Al contrario con lo que sucede en el procedimiento, que en teoría viene perfectamente definido y delimitado por la norma, la política pública es indefinida y compleja por naturaleza, desde el diagnóstico hasta la evaluación, pasando por su diseño y su implementación.

Con ello, el ámbito funcional especializado y, muy particularmente, los perfiles competenciales pasan a ganar una gran relevancia (Escola d’Administració Pública de Catalunya, 2009). El cambio de paradigma en la gestión del talento es radical.

Modelo centrado en la función pública Modelo centrado en el servicio y política pública de impacto
Objeto El procedimiento La función especializada para el servicio y la política pública
Papel del trabajador Aplicar el procedimiento Diseñar e implantar un servicio o política pública
Selección Basada en el conocimiento de la norma Basada en les competencias del trabajador y las funciones que deberá realizar
Formación Actualizar al trabajador cuando cambia el procedimiento Desarrollar al trabajador para que adquiera nuevas competencias o mejore su desempeño
I+D+i Sobre todo externalizada Equipo propio, comunidades de práctica y aprendizaje
Organización Jerárquica Por proyectos
Funcionamiento lógico Expediente Interoperabilidad de datos
Relaciones entre unidades y administraciones Competenciales De colaboración y complementariedad
Movilidad vertical* En base a la antigüedad y a formación generalista. A menudo va acompañada de movilidad horizontal En base a la capacidad. Requiere adquirir competencias específicas. Generalmente se progresa dentro del mismo ámbito funcional.
Movilidad horizontal* Fácil y relativamente rápida: el procedimiento es genérico Difícil y lenta: requiere competencias específicas

Tabla 1. De la función pública al servicio público y la política pública
(*) Nos referimos aquí a la movilidad funcional, no a la carrera profesional.

En el modelo centrado en la función pública la selección se realiza en base al conocimiento del procedimiento y la formación es necesaria cuando se requiere una actualización profesionalizadora por cambios acontecidos en aquel procedimiento. En el modelo de ámbitos funcionales especializados y perfiles competenciales, la selección debe realizarse ya no en base a unos conocimientos estáticos sino a las habilidades, capacidades y competencias para movilizar y aplicar en la práctica dichos conocimientos, que además pasan a ser dinámicos dada la volatilidad, incertidumbre y complejidad del entorno. De hecho, la selección misma pasa a requerir un órgano técnico especializado en dichas funciones de selección (Pla Rius, 2010; Aldomà, et al., 2011), para poder diseñar y aplicar distintas metodologías en función del perfil profesional a seleccionar y los modelos competenciales a evaluar.

Sucede de forma similar con la formación. En un entorno dominado por un procedimiento establecido y unas tareas que consisten en su escrupulosa aplicación, la formación tiene sobre todo sentido cuando el procedimiento cambia y es preciso difundir dichos cambios para que sean de aplicación. Por supuesto la formación tiene muchas otras vertientes, pero es de especial relevancia la actualización profesional a la par de la actualización procedimental. No obstante, al ganar peso la función especializada, el perfil profesional y los modelos competenciales aparece en escena y con toda fuerza el concepto de desarrollo profesional, íntimamente ligado no ya a la formación, sino al aprendizaje (Noguer Portero & Guzmán Valverde, 2007). Bajo esta aproximación, ya no tratamos de formación como actualización, sino de estrategias conscientes y planificadas de adquisición de competencias – tanto nuevas competencias como niveles más altos de las mismas –, y competencias que pueden ser tanto genéricas o transversales como específicas a una función. Competencias, por supuesto, que van ligadas a un ámbito funcioal y un perfil profesional y, por tanto, acompañadas de contenidos específicos. Pero el enfoque es manifiestamente distinto al de la formación profesionalizadora de corte actualizador.

Huelga decir que con un enfoque en la función especializada y los marcos competenciales, además del desarrollo profesional se hace más necesaria que nunca la coordinación de los equipos que se van a organizar alrededor de dicha función especializada. En este sentido, no solamente cobra importancia el desarrollo de la carrera horizontal sino de la vertical: cabrá incluir en la formación y el desarrollo la profesionalización de los mandos (Vilert Barnet, 2010) y en cómo dirección y mandos adquieren y aplican competencias directivas (Obrero Cusidó et al., 2021).

Extracto de Peña-López, I. (2023). “La gestión integral del talento en la Administración centrada en la política pública de impacto”. En Gairín Sallán, J. & López-Crespo, S. (Coords.), Aprendizaje e inteligencia colectiva en las organizaciones después de la pandemia, Capítulo 3.2, 131-137. Comunicación en el Simposio «De la función pública al Servicio público: hacia un nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo» del VII Congreso Internacional EDO 2023, 18/05/2023. Madrid: Praxis-La Ley.

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Documento completo:
Peña-López, I. (2023). “La gestión integral del talento en la Administración centrada en la política pública de impacto”. In Gairín Sallán, J. & López-Crespo, S. (Coords.), Aprendizaje e inteligencia colectiva en las organizaciones después de la pandemia, Capítulo 3.2, 131-137. Comunicación en el Simposio "De la función pública al Servicio público: hacia un nuevo modelo de aprendizaje y desarrollo" del VII Congreso Internacional EDO 2023, 18/05/2023. Madrid: Praxis-La Ley.

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¿Qué aporta la tecnocracia a la democracia?

Me escribe Bernat Alútiz con una encuesta sobre la (para mí mal llamada) Tecnocracia y su aportación a la democracia. Comparto a continuación mis respuestas a dicha encuesta.

¿Cree que este sistema puede aportar algo positiva a nuestra democracia?

Personalmente no comparto el término tecnocracia.

A grandes rasgos, este concepto se ha utilizado históricamente para definir una gestión política (1) con un fuerte componente de conocimiento técnico, ya sea sobre gestión pública en general o sobre un ámbito sectorial en particular y (2) desproveída de ideología o no adscrita a un partido político en particular.

Esta definición tiene, como mínimo, dos problemas: (1) toda gestión política tendría que fundamentarse en un conocimiento experto de la materia, que tendría que ser un requisito previo (al menos en unos niveles mínimos) para ostentar un cargo (especialmente al ejecutivo, a pesar de que también en determinadas funciones del legislativo) y (2) es absolutamente imposible no tener ninguna ideología, dado que todo el mundo tiene una.

Por lo tanto, en mi opinión, tendríamos que desterrar el término tecnocracia (por equívoco) y optar por otro más afinado como por ejemplo meritocracia, dirección pública profesional, pericia, conocimiento técnico o similares.

Dicho esto, y volviendo a la pregunta inicial, personalmente considero indispensable, en un ejecutivo, este tipo de capacidades en el ámbito competencial del cargo, sea la gestión pública en general como el conocimiento especializado en un determinado ámbito sectorial.

¿Consideraría democrático el nombramiento de un tecnócrata al frente del gobierno para hacer frente a una situación puntual de crisis?

Esta pregunta en realidad es una pregunta doble.

De acuerdo con lo que he avanzado antes, no solo vería bien “un tecnócrata al frente del gobierno” sino que todo aquél que ostenta un cargo público debería tener unas capacidades mínimas. Cuáles son estos mínimos y cómo se establecen es un debate abierto, pero que se deberían tener me parece indispensable, y no solo en una situación puntual de crisis.

La otra pregunta implícita es cómo se nombra este tecnócrata. Y el nombramiento debería tener todas las garantías democráticas establecidas al ordenamiento jurídico vigente. El nombramiento de un “tecnócrata”, pues, no debería cuestionar la forma con que este nombramiento se da en circunstancias “normales”.

Dicho esto, volvemos a la primera respuesta: dado que no comparto el concepto de tecnócrata como figura excepcional, tampoco puedo compartir que se haga un nombramiento que genere excepciones a la norma.

¿Encuentra que la tecnocracia puede aportar una perspectiva más “racional” dentro de la política, por ejemplo en la hora de realizar pactos, o más bien la afecta negativamente?

Toda política debería estar fundamentada en la evidencia. Y esta evidencia debería regir el ciclo integral de la política pública: diagnóstico, deliberación, negociación, diseño e implementación de la política pública, evaluación, y volver a empezar.

Por otro lado, las negociaciones (entre partidos, o dentro de un mismo partido o de un ejecutivo) deberían tener un fundamento programático – no uno partidista.

Bajo estas premisas, se deduce de forma natural que la “tecnocracia” – es decir, la pericia, la especialización, el mérito, etc. – solo puede aportar siempre una mejor perspectiva – en términos de eficacia, sobre todo – no solo a la negociación sino a toda acción política.

Otra cosa es que las partes negociadoras tengan objetivos diferentes de los de la política pública – p.ej. acumulación de cuotas de poder – que puedan tener lógicas diferentes, o incluso contradictorias, a las de la ejecución de un programa político. Y, en consecuencia, pueda ver como un “estorbo” una aproximación basada en la evidencia.

¿Cree que sería posible hacer una política ni de izquierdas ni de derechas, sino el que es más conveniente para toda la población, tal como dice este sistema?

Toda política, sin excepción, se mueve como mínimo en tres ejes:

  • El eje llamado “social”, habitualmente etiquetado como de izquierdas o de derechas, y que habla de cómo se produce la riqueza y como se apropia por parte de varios actores.
  • El eje territorial – a veces denominado “nacional” –, referido a los niveles de la Administración que son competentes en un ámbito determinado y como cooperan entre ellos.
  • El eje del buen gobierno, que trata de los criterios de calidad y de ética con que se lleva a cabo la acción política y la gestión pública.

Hay muchas gradaciones dentro de cada eje e incontables combinaciones entre los tres ejes. Y todos ellos tienen un componente en el terreno ideológico, cultural, moral, etc. No hay un modelo que sea absoluto, ni uno que sea absolutamente racional u objetivo.

Por lo tanto, no, no es posible hacer una política “ni de izquierdas ni de derechas”.

Un problema que se da actualmente en muchas democracias es el ascenso de los populismos y los partidos de extrema derecha. ¿Cree que la aplicación del modelo tecnocrático podría servir para frenar esta tendencia?

No sabemos exactamente qué provoca el ascenso de populismos y extrema derecha. Sí conocemos, no obstante, algunos factores que actúan de catalizadores o de amplificadores. Uno de estos es el desencanto con la política, con la política que “no resuelve problemas”, que es autoreferente o, peor todavía, que está “desconectada” de la ciudadanía.

En este sentido, una política gestionada desde el conocimiento experto – en lugar de p.ej. las estrategias de acumulación de poder o de destrucción del adversario político – debería poder contribuir a que la Administración fuera más responsiva a las necesidades o demandas de los ciudadanos y debería poder contribuir a aportar más y mejores soluciones a estas necesidades.

No obstante, sabemos que esto no es suficiente. Sabemos que un factor importante del ascenso de populismos y la extrema derecha es la apelación a las emociones, terreno en que la política basada en evidencias no se mueve e incluso a menudo se confronta.

Así, en mi opinión, una política basada en evidencias sería una condición necesaria pero lejos de ser suficiente para combatir la desafección política y el ascenso de populismos y partidos de extrema derecha como una de las posibles consecuencias.

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Por qué hay fanáticos más fanáticos que los líderes más fanáticos: trabajando hacia el Führer

Ian Kershaw, historiador británico, se preguntaba cómo podía ser que un líder carismático pudiese llegar a controlar una cantidad ingente de seguidores ciegos, fanáticos.

Y ponía el ejemplo de Adolf Hitler, que consiguió convertir una gran parte de un país al nazismo.

Kershaw rápidamente niega la posibilidad de un control directo del Führer sobre todos los ciudadanos. Niega, también, que sea posible un control indirecto a través de una densa y fiel trama jerárquica. Demasiado complicado. Demasiado lento. Demasiado capilar. Demasiado fidelidad.

Kershaw propone el concepto «trabajar hacia el Führer» (working towards the Führer, en el original en inglés). Este concepto —que podríamos aplicar desde el funcionamiento de Al Qaeda hasta cualquier religión organizada— consiste en al proclamar algunos preceptos básicos —en el caso del nazismo, bastante conocidos— y esperar que estos preceptos sean no aplicados al pie de la letra, sino interpretados para cada situación particular y esperar que cada uno los haga cumplir… a iniciativa propia.

Por ejemplo, en el caso del cristianismo, uno sabe de sobras cómo trasladar el «amarás al prójimo como a ti mismo» cuando un desconocido pide ayuda para cruzar la calle. No hay un manual de instrucciones que detalle todos y cada uno de los casos aplicados de cómo amar al prójimo. Simplemente, se sabe (o se cree saber) qué hacer en cada caso como el descrito. Del mismo modo, dice Kershaw, cada alemán (especialmente los más afines al régimen nazi, pero no sólo) sabía cómo debía tratar un judío, aunque no tuviera instrucciones detalladas de cada caso particular. Esta aplicación particular es «trabajar hacia el Führer».

En el caso del nazismo, sin embargo, hay algunos factores especiales, y es que de una manera o de otra quien «trabaja hacia el Führer» sí espera algo a cambio. Puede ser el más básico: evitar la exclusión social. Puede ser más ambicioso: un reconocimiento personal. O puede ir mucho más allá: como en cualquier trabajo, cuando se «trabaja hacia el Führer» se espera una contrapartida explícita, con la particularidad de que aquí primero se trabaja y luego llega la orden —que nunca llega como tal, claro.

Como generalmente no hay orden explícita, el «trabajar hacia el Führer» incorpora una parte de iniciativa propia para destacar, para que de esta forma sí que acabe llegando esa contrapartida, y ahora sí, explícita: un reconocimiento formal, una recompensa monetaria, un progreso en el partido, un opositor eliminado.

De este modo, el «trabajar hacia el Führer» acaba convirtiéndose lo que hemos dado en llamar «ser más papista que el Papa»: el nazi acaba siendo más nazi que el mismo Führer, el fanático más fanáticamente militante que el líder.

Esto tiene, a medio plazo, dos efectos claros.

  1. Primero, se genera una cultura conductual («trabajar hacia el Führer») que es mucho más poderosa que el control directo. Dura más, llega a más lugares, funciona 24 horas al día, 7 días a la semana. Además, la cultura sigue funcionando aunque el líder no esté, o no diga nada, no haya dicho nada sobre esos casos particulares. La cultura genera «jurisprudencia».
  2. Segundo, se exalta, distorsiona, amplifica el mensaje original. Se realimenta y retroalimenta y se refuerza. Y ser radicaliza, cada vez más, radicalizando a su vez la misma cultura en una espiral de extremización.

Aunque el Führer y su cortejo demostraron tener una catadura moral que rebasó muchos umbrales, es también cierto que muchos seguidores fueron mucho más lejos de lo que, tal vez, el mismo Adolf Hitler hubiera podido nunca pensar. Como dice Hannah Arendt de Adolf Eichmann, «él sólo seguía órdenes», él sólo aplicaba esa cultura. En términos de Kershaw, más allá de las órdenes, se diría que quien no seguía órdenes simplemente «trabajaba hacia el Führer».

Esto nos da pistas para explicar el aparente control sobre las masas que algunos líderes tienen. Confundimos haber creado una cultura por tener el control sobre la población. Y es distinto.

Nos da pistas, también, del porqué a menudo vemos seguidores más fanáticos que sus propios líderes.

Y esto ayuda a explicar, en definitiva, por qué hay gente que dice y hace cosas completamente extremas, incluso extremadas en el extremismo, sin que necesariamente nadie se las haya mandado. Sin que nadie se las haya ni siquiera pedido. Trabajan hacia el líder.

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El papel de los equipamientos públicos en un ecosistema de participación ciudadana

A la hora de plantear la sostenibilidad, la escalabilidad y el impacto transformador de la participación ciudadana, deviene estratégico el fomento y articulación de un ecosistema de participación global que comparta los mismos valores, visión y objetivos. Este modelo de participación, además de ser compartido tiene que ser eficaz y eficiente, per lo cual se considera necesario que comparta, también, unas infraestructuras globales en el ámbito de la participación. Estas infraestructuras son, entre otros, una Administración coordinada a todos los niveles que optimice los recursos disponibles, un sector empresarial que comparta el modelo de participación y colabore en su mejora, unas metodologías de consenso, una tecnología que incorpore en su diseño estos valores y metodologías y, por último, una red de actores de la formación que comparta marcos competenciales, conceptos y recursos de aprendizaje.

Red de equipamientos públicos dentro de un ecosistema de participación ciutadana

La Administración (tomada en su conjunto) dispone de varias redes de equipamientos cívicos —telecentros, bibliotecas, centros cívicos, centros de jóvenes y de gente mayor, etc. Un ecosistema de participación ciudadana puede colaborar con las redes de equipamientos públicos de la Administración superponiendo una (nueva) capa de innovación democrática a la red existente de equipamientos. Se trata, entonces, no de crear una nueva red de equipamientos, sino de ofrecer a las existentes un portafolio de servicios relacionados con la participación ciudadana, la calidad democrática y la innovación social en política y democracia, de manera que enriquezcan y complementen lo que actualmente ofrecen al ciudadano.

Al mismo tiempo, se trata de contribuir a la ya iniciada transformación de los equipamientos cívicos, de equipamientos que dan servicios a equipamientos que se convierten en infraestructuras ciudadanas.

La entrada en la sociedad de la información, así como los adelantos en todos los ámbitos de las ciencias sociales, hacen que la misión y organización de estos equipamientos estén en proceso de redefinición. Entre otros, hay algunos aspectos de este proceso de redefinición que queremos destacar:

  • La evolución hacia modelos más centrados en el ciudadano, donde la asistencia y el acompañamiento dejen lugar también a estrategias de apoderamiento.
  • El modelo de gobernanza del equipamiento como factor importante en la consecución de su misión, el diseño organizativo y los servicios que ofrece.
  • La inclusión de elementos de innovación social para el co-diseño y co-gestión de los centros.
  • La incorporación de códigos éticos y de integridad, así como de calidad democrática tanto en el funcionamiento como en los valores intrínsecos de los servicios.

Objetivos de la red de equipamientos públicos dentro de un ecosistema de participación ciudadana

Estratégicos

  • Convertir los equipamientos cívicos en espacios de referencia en el municipio en materia de participación ciudadana.
  • Sensibilizar a los ciudadanos sobre la calidad democrática, la participación ciudadana y la innovación en procesos políticos y democráticos.
  • Acompañar al mundo local en proyectos de participación ciudadana e innovación social en procesos políticos y democráticos.
  • Acompañar a los ciudadanos en los procesos de participación ciudadana, incrementar su participación y abrir el abanico sociodemográfico de los participantes.
  • Impulsar proyectos de innovación social en el ámbito de la acción cívica, la política y la democracia.

Operativos: procesos de participación

  • Capacitar a los dinamizadores de los equipamientos cívicos en conocimientos de Gobierno Abierto: transparencia, datos abiertos y participación.
  • Creación de un protocolo de mediación digital en materia de participación ciudadana para los equipamientos públicos de la Administración, con el objetivo de acompañar a los ciudadanos con menor competencia digital en procesos de participación en línea.
  • Acompañar a los ciudadanos que tengan más dificultades para participar en los procesos de participación ciudadana en plataformas digitales.
  • Implicar ciudadanos expertos en plataformas digitales de participación en el acompañamiento de los ciudadanos menos conocedores de las plataformas o con mayores dificultades para utilizarlas.

Operativos: innovación social en política y democracia

  • Capacitar los dinamizadores de los equipamientos cívicos para que sean agentes promotores de creación de proyectos de innovación democrática.
  • Ayudar los ciudadanos a definir, pilotar, replicar y escalar proyectos de innovación social en el ámbito de la acción cívica, la política y la democracia.
  • Fomentar y apoyar al desarrollo de proyectos de innovación democrática dentro de lógicas de innovación social.
  • Articular redes de innovación social en materia de democracia a nivel local.
  • Estandarizar y posibilitar la replicabilidad y escalabilidad de los pilotos de innovación democrática.

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Las condiciones de quedarse

En las negociaciones –es un decir– entre España y Catalunya hay dos extremos de los que parecemos no salir.

Por una parte, aceptar que existe el derecho de autodeterminación y, en consecuencia, convocar un referéndum para preguntar a los catalanes si quieren quedarse en España. Y luego ver qué se hace con el resultado, especialmente si el resultado es irse. Esta opción tiene sus variantes: si votan sólo los catalanes o todos los españoles, si tiene que haber un mínimo de votantes, por qué margen tiene que ganar una opción sobre la otra (especialmente si implica ruptura), etc. Pero, en el fondo, se trata de un único tema: aceptado el referéndum, cuáles son las condiciones de celebrarlo y de interpretación de su resultado. Es lo que se ha hecho en Canadá para el caso de Quebec, o en el Reino Unido con el caso de Escocia.

Por otra parte, no aceptar que existe el derecho de autodeterminación, que la Constitución no permite según qué preguntas y mucho menos qué libertades, que los territorios deben ser solidarios entre ellos sin condiciones ni dudas sobre los sistemas de solidaridad interterritorial, que el artículo 2 de la misma Constitución debe respetarse sobre todo hasta la segunda coma pero lo que viene más allá es un añadido sin demasiada importancia, que Carlos III fue el mejor alcalde de Madrid porque de eso se trata, en definitiva, cuando hablamos de y desde la corte española.

Existe, se supone, una tercera vía, la normalmente referida vía federalista y defendida por aquellos que se sitúan en un punto equidistante entre la vía del referéndum y la vía del nada de nada. El federalismo supone un pacto entre todas las partes, a saber, el estado federal y el estado federado. Cuando una de las partes se siente agraviada, lo normal por parte de la federación es analizar y, si procede, aceptar que existe un cierto agravio o dejadez del Estado –administrativo, fiscal, cultural, identitario, etc.– con respecto al estado federado y ver cómo se resuelve.

En la vía federalista –y, por construcción, plurinacional–, la solución pasa por identificar los puntos calientes del desencuentro y pactar políticas públicas para deshacer los desequilibrios percibidos: transferir más competencias al gobierno federado (aquí, autonómico), recalcular la financiación descentralizada (o rehacer el modelo de financiación, en los casos más osados), acordar inversiones estatales en territorio o según intereses autonómicos, etc. Esta opción, a diferencia del caso del referéndum, no tiene condiciones: se pactan estos desarrollos políticos y se confía en que cada una de las partes cumpla.

No ha sido este el caso español. Como no existe tal federación, los pactos no son vinculantes. A lo sumo se pedirá a los diputados (mal llamados) nacionalistas el apoyar un pacto de investidura o de gobierno, y al gobierno central cumplir con lo pactado.

Si el estado español quisiese ir virando hacia un modelo federal, como algunos partidos de centro e izquierda han ido proclamando para «parar el reto secesionista» a la vez que «reconocer el factor plurinacional» de España, habría que ligar compromisos de los federados con compromisos del estado federal. Lo que en otros países realmente federales serían las condiciones de quedarse en la federación.

Una federación es una suerte de contrato entre unos y otros. En el caso español, cabría esperar de un movimiento pro-federalista que partiese de la elaboración de dicho contrato, algo que transciende la Constitución «que nos dimos entre todos» y que no es, en absoluto, de corte federal.

Para poder transitar de un marco centralista a otro federal el punto de partida más obvio sería el statu quo: a saber, que España es la que es hoy y ahora el modelo confederal que algunas ramas del federalismo proponen es el opuesto. El punto de partida no es la confederación, sino estados independientes que deciden unirse en ese nuevo estado confederal.

En este punto, cabría los impulsores de una España federal real iniciarían el redactado del acuerdo marco de la federación. Se evaluarían las necesidades y aspiraciones de los estados federados –en materia de administración, fiscalidad, cultura, identidad, etc. –y se pactarían los prescriptivos acuerdos el Estado federal y los estados federados. Estos acuerdos irían ligados a una temporalidad determinada, al final de la cual un comité independiente auditaría el alcance de su cumplimiento.

A diferencia, no obstante, de lo que ocurre habitualmente entre el Estado español y las autonomías, el incumplimiento de los acuerdos sí tendría consecuencias y daría no solamente legitimidad, sino también plena legalidad a un referéndum de autodeterminación de forma automática y de carácter vinculante.

Quien pide un estado federal para España no puede pedir menos que esto. Que el estado se comprometa en el sentido más literal de la palabra a tener en consideración las reivindicaciones de sus territorios federados. A su vez, que éstos se comprometan a dar estabilidad política y social al conjunto del estado. De romperse el pacto, el problema se resolvería votando, pero sin regateos: habiéndose acordado su posibilidad y su modalidad.

Cabría ver qué recepción tendría este modelo entre el movimiento independentista catalán (o vasco). Por ahora no lo sabemos, dado que nadie ha hecho una propuesta de este tipo –probablemente porque, federalista, no hay federación: se hace federalismo al federar.

Entrada originalmente publicada el 6 de agosto de 2019, bajo el título Las condiciones de quedarse en el espacio Tribuna Abierta de El Diario.es. Todos los artículos publicados en ese medio pueden consultarse aquí bajo la etiqueta eldiarioes.

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