Breve análisis del Portal de Transparencia de la Generalitat de Catalunya

Siguen a continuación algunas notas para preparar la sesión de trabajo sobre el Portal de Transparencia de la Generalitat de Catalunya que surgió de los comentarios a la entrevista con el Diari de Tarragona sobre transparencia. Dicha sesión de trabajo no se realizará el 30 de enero de 2014, como estaba inicialmente previsto, sino hoy 27 de enero de 2014.

Principios rectores del análisis

Como ya expuse con mayor detalle, los principales objetivos a tener en mente a la hora de analizar el portal son dos:

  • Separar lo que se puede hacer de lo que se debería o lo que se querría hacer. Es decir, evaluamos en relación a lo que desearíamos tener, a un objetivo normativo, y no a lo que ahora mismo los datos o la ley permiten (una aproximación positiva). Parte de lo que vendría después de una evaluación debería ser la identificación de las barreras que impiden que lo deseable sea también lo posible.
  • Tomar la transparencia no como rendición de cuentas sino como herramienta para la toma de decisiones. O, en otras palabras, añadir en la transparencia toda acción política, incluyendo los procesos, protocolos y diseños institucionales, y no solamente el resultado de dicha acción política. Que el ciudadano pueda (o pudiese decidir) actuar, y no solamente observar.

Propongo, además, ir aplicando estos principios durante las (en mi opinión, hay otros modelos) cinco etapas de una política pública:

  1. Información: qué demandas o necesidades tiene la población. ¿Qué agentes están implicados? ¿Cuál es el «problema» o «problemas» según cada agente?
  2. Deliberación: qué opciones hay para abordar esas demandas o necesidades.
  3. Negociación: qué prioridades damos a cada cuestión, qué combinación de recursos (y renuncias) podemos realizar, cómo encajan las distintas escalas de valores y prioridades.
  4. Voto: explicitar las preferencias, tomar una decisión.
  5. Rendición de cuentas: cómo se ha puesto en marcha lo acordado, qué se ha conseguido y cómo, eficacia y eficiencia.

Análisis

Expuesto lo anterior, a continuación siguen algunas pautas para el análisis y la reflexión. Con más preguntas que respuestas. Vaya por delante que la mera existencia de un Portal de la Transparència de la Generalitat de Catalunya es ya de por sí un logro, tanto dentro de la administración catalana como, especialmente, en comparación con otras administraciones del estado a todo tipo de niveles.

Tendremos en cuenta para el análisis no solamente el portal de transparencia en sí, sino también el Portal del Gobierno, el Portal del President (éste último algo recursivo), y el Portal de datos abiertos de la Generalitat, así como el acceso a otros organismos como IDESCAT y CEO.

Meta análisis

Empecemos el análisis… con un metaanálisis: el portal de transparencia carece de una hoja de ruta, o al menos de una hoja de ruta pública. No sabemos cuáles son los planes del gobierno o del equipo que lidera la transparencia en Catalunya. No sabemos porqué se han tomado ciertas decisiones sobre el diseño del portal, su coste total, el marco legal al que se ciñe. Es decir, seguramente sí podríamos averiguarlo, pero el portal mismo no nos da dicha información. Más allá de unas tímidas FAQ, no hay nada al respecto.

Ello hace que, entre otras cosas, sea imposible saber si vale la pena o no publicar determinada información porque no sabemos su uso o su coste. Tampoco sabemos si carencias que se detectan está ya planificado abordarlas en el futuro, o es imposible hacerlo o no se va a hacer por motivos técnicos, legales o políticos.

Sin lugar a dudas, más transparencia sobre el Portal de Transparencia ayudaría al ciudadano a valorar, priorizar y, sobre todo, no anticipar críticas a aspectos que a lo mejor ya han sido tenidos en cuenta. Ayudaría también a hacer presión o a brindar apoyos allí donde hay mucha distancia entre lo posible y lo deseable.

Información

¿Permite el portal informarse de los problemas de los ciudadanos? El Portal publica el Plan de Gobierno del ejecutivo así como el acceso a los barómetros y encuestas de opinión, la estadística oficial o la compilación de datos abiertos.

Sería interesante y o sería un muy buen ejercicio para el mismo ejecutivo el dar significado a dichos datos. Es decir, cruzando las inquietudes, necesidades y demandas detectados en los barómetros, ver cómo la estadística oficial evoluciona en relación a esas cuestiones que la ciudadanía muestra como prioritarias, y vér cómo los datos de la acción de gobierno van respondiendo a dichas necesidades.

Dicho de otro modo, el portal de transparencia debería transformar los datos en información y, a su vez, ver cómo esa información se convierte en conocimiento al convertirse en políticas públicas.

Deliberación

Hay poco o nada en el ámbito de la deliberación en el portal.

Es prácticamente imposible saber cuáles son los problemas más acuciantes que la Generalitat tiene sobre la mesa y cómo se están gestionando las alternativas.

Por una parte, deberíamos ir a la web del Parlament de Catalunya (recordemos: una de las instituciones de la Generalitat, pràcticamente ausente en el Portal de Transparència que erróneamente se identifica en gran medida con el Govern) para ver ese estado de la situación política. Esta web, la del Parlament, contiene muchísima información aunque, por contra, siempre pensada desde quien la emite y no a quién va dirigida. Intentar encontrar cómo se trata un tema (p.ej. violencia de género, desahucios) es una tarea hercúlea, dado que hay que entrar en la lógica interna del Parlament: plenos, comisiones, proposiciones de Ley, preguntas, intervenciones, requerimientos, etc. Un galimatías para el ciudadano.

Por otra parte, no hay información alguna (más allá de algunos datos sobre costes y centros de imputación) sobre las docenas y docenas de estudios, análisis, informes, dictámenes, etc. que gobierno, comisiones, grupos, etc. encargan para su información y toma de decisiones.

Esta ausencia viene a su vez acompañada, por lo general, de la no publicación del fundamento de muchas decisiones tomadas, ni mucho menos las distintas opciones que podían tenerse en consideración. Cuando esta información existe hay que cavar en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya: no era este el objetivo de un portal de transparencia.

Negociación

Junto con la Deliberación, la negociación o cómo se toman las decisiones y con quién es, seguramente, la parte más floja (¡aunque probablemente la más interesante!) del Portal.

El nivel de detalle de la agenda de los representantes públicos es anecdótico (por no decir ridículo). No hay información alguna de la agenda real (las inauguraciones y actos protocolarios no cuenta) de ningún miembro del Govern ni del Parlament (algunos grupos sí publican, por su cuenta dicha agenda: en sus propios portales).

La Generalitat tiene pendiente una ley sobre grupos de interés (lobbies). La ausencia de la misma no debería ser un freno a ir por delante y abrir este tipo de información.

Sí hay la relación de acuerdos de gobierno y ruedas de prensa, muchas de ellas ricas en información y que permiten trazar muchas de las decisiones. Una presentación más gráfica (acompañando el texto) así como con enlaces a las fuentes de información originales añadiría valor y legitimidad a dichos textos.

También sería de gran valor poder triangular los acuerdos de gobierno con la información disponible así como con el plan de gobierno. Es decir, en lugar de compartirmentar la información, hacer el ejercicio de entrezalarla y ponerla en relación una con otra. ¿A qué responde este acuerdo de gobierno? ¿Estaba en el plan inicial? ¿Cambia el plan? ¿Por qué motivo? ¿Qué impacto ha tenido ese acuerdo con el tiempo? ¿Ha sido el esperado? Es evidente que muchas de estas preguntas no tienen respuesta en el momento de la publicación de mucha información, pero es una cuestión de diseño de la información que puedan incluso «responderse automáticamente» a medida que la información va siendo generada e integrada en el portal.

Voto

¿Qué opina la ciudadanía sobre una cuestión? ¿Qué han decidido y llevado a cabo sobre dicha cuestión sus representantes en el ejecutivo o en el legislativo?

En este apartado se dan cita algunas de las carencias citadas con anterioridad: la ausencia de la actividad del legislativo en el portal (así como el ultracorporativista enfoque de la información publicada por este organismo), la ausencia de la triangulación de la información sobre estado de la opinión, decisiones y programa, etc.

Sería interesante, en un apartado que tuviese en cuenta la opinión del ciudadano, que se publicase información sobre el nivel de aceptación o rechazo de las decisiones tomadas, o sobre el estado de opinión de las principales cuestiones que preocupan al ciudadano. Esta información, que existe (en barómetros, estadística oficial, canales de contacto de instituciones y grupos parlamentarios, en medios de comunicación) sería de un valor incalculable de presentarse al lado de los acuerdos y la acción de gobierno, o la ejecución de políticas públicas.

Seguramente es en este espacio donde más se echa en falta un canal de interacción de calidad entre el ciudadano y las instituciones. Un canal no unidireccional ni cerrado, sino bidireccional y abierto.

Un punto sin lugar a dudas positivo en este ámbito es el simulador del presupuesto. Aunque sencillo, permite experimentar subiendo y bajando partidas o el total de ingresos y gastos y tiene un gran valor pedagógico. En contra, su sencillez y la incapacidad de «hacer algo más» con esa experimentación: guardar y compartir el presupuesto alternativo, agrupar dichas alternativas, analizarlas…

Rendición de cuentas

La mayor parte del portal de transparencia está destinada a la rendición de cuentas. Que se publique esta información es sin lugar a dudas positivo. Y, aunque muchas veces uno sale expulsado de la página — empeorando la navegación y haciendo más difícil el no perderse — el esfuerzo de recopilación hecho en esta materia es ingente y así hay que reconocerlo.

El gobierno publica su plan de gobierno en su totalidad, así como el estado (en curso, finalizado) de todos y cada una de las acciones relacionadas con el plan. Publica, también, muchas de las actuaciones en el territorio. No obstante:

  • No hay una total correspondencia entre el plan y las acciones presentadas. A menudo, las acciones son de carácter técnico y es difícil alinearlas con un objetivo político.
  • Las acciones no están enlazadas a otra información que profundice lo que en ellas se afirma, ni cuando están finalizadas ni, más importante, cuando están todavía en curso.

Hay una positiva creciente profusión de datos, tanto de gestión como de prospectiva socioeconómica. No obstante, dichos datos aparecen en formatos dispares, a veces propietarios, no siempre estándares, y ciertamente lejos del ideal de Linked Data propuesto por Tim Berners-Lee y el World Wide Web Consortium.

Se escapa también en gran medida la evaluación del cómo: a pesar de tener publicados los presupuestos, las retribuciones de algunos cargos o la estructura de la Administración Pública, esta información apenas si sirve para trabajar: es parcial, agregada y se presenta en formato difícil de tratar.

Conclusiones

Si hubiese que resumir el portal de la transparencia en una frase sería la siguiente: hace un gran esfuerzo por mostrar las acciones llevadas a cabo, pero olvida totalmente el proceso que se ha seguido para ello. Así, sabemos qué se ha hecho, pero no por qué ni a partir de qué ni cómo. Con estas carencias, es en la práctica imposible trazar las decisiones y, con ello, hacer una evaluación informada de si la acción relizada (esta sí pública) iba en la buena dirección o no.

Y terminamos como empezamos: hay que reconocer la positiva singularidad (especialmente dentro del contexto español) del Portal de Transparència de la Generalitat de Cataluya. Y hay que reconocer también la gran dificultad de poner en línea sistemas y equipos diferentes, que casi siempre han trabajado unos de espalda a los otros y que no han tenido como objetivo tratar la información para que pudiese ser fácilmente publicable y reutilizable (más bien al contrario).

Si estas dificultades, así como los planes para superarlas, fuesen también públicas (en el hacer el Portal sin lugar a dudas han emergido y se han hecho explícitas), el portal vería incrementada su legitimidad en gran medida. Gozaría de más comprensión y apoyo del público y matizaría muchas críticas que, con suerte, se convertirían en apoyos y presiones para mejorar la abertura del sistema.

Pero al portal le queda mucho, mucho por hacer. Las grandes deficiencias son, a mi entender, de voluntad política cuando no de aproximación, de forma de entender el mundo, así como las profundas transformaciones en la vinculación y la participación política de la ciudadanía. Que la información es del ciudadano; que es estrictamente necesaria para la calidad democrática y la implicación y corresposabilidad del ciudadano; y que debe publicarse la información sobre procesos, en formatos reutilizables y siempre todo abierto por defecto.

Sesión de trabajo sobre el Portal de Transparencia de la Generalitat de Catalunya

Mi anterior reflexión sobre el estado de la transparencia (administrativa, de gobierno) en Catalunya — Los datos no son de los gobiernos sino del ciudadano. Entrevista en Diari de Tarragona — desembocó en un un interesante intercambio de opiniones con una de las personas que más ha trabajado para que el Portal de Transparencia de la Generalitat de Catalunya viera la luz: Jordi Graells, responsable de Contenidos e Innovación en la Dirección General de Atención Ciudadana y Difusión de la Generalitat de Catalunya.

Como ya apunté allí, considero que más que tener pareceres distintos, el debate se inició debido a la necesidad de economizar el espacio del medio que inicialmente publicó la entrevista, así como de defender lo que estaba bien cuando yo apuntaba a lo que estaba mal — probablemente dejando sin mencionar lo que estaba bien, mea culpa.

Al final la cosa ha acabado — o justo acaba de empezar — en una invitación a una reunión de trabajo en la Dirección General de Atención Ciudadana de la Generalitat de Catalunya el próximo 30 de enero de 2014 para hacer un análisis más profundo de la percepción que hay «desde fuera» del Portal de Transparencia para así poder mejorarlo.

En los días que quedan hasta esa fecha me gustaría preparar a conciencia dicha reunión. Ante todo, me gustaría invitar a todo el mundo a hacerme llegar su opinión sobre el portal (más información a continuación). En lo que a mí respecta, creo qeu vale la pena compartir cuáles van a ser mis principios rectores para prepararla:

  • Separar lo que se puede hacer de lo que se debería o lo que se querría hacer. En mi opinión, es esto último a lo que hay que aspirar, y todo lo que sea separarse de ese objetivo debe venir justificado:
    1. O bien porque no hay forma de que pueda hacerse (no lo permite la tecnología, o no lo permite la Ley, etc.).
    2. O bien porque no hay recursos o voluntad de hacerse, en cuyo caso debería publicarse dicha decisión así como la escala de valores que se ha aplicado para priorizar no hacer una cosa en (se supone) beneficio de otra.
    3. O bien porque ya está pensado hacerse en un momento posterior, en cuyo caso debería publicarse la «hoja de ruta» donde se incluye abordar una cuestión en particular.

    En caso contrario, de no justificarse, entiendo que hay ocultación o desidia, lo que supone, en cualquier caso, deficiencias que hay que tener en consideración.

  • Tomar la transparencia no como rendición de cuentas sino como herramienta para la toma de decisiones. Esta es una aproximación que seguramente no es compartida por todo el mundo y no suele ser, además, objetivo de muchas de las políticas de transparencia o de datos públicos abiertos. No obstante, personalmente creo que en la política como una caja de herramientas, donde importan tanto (o más) los procesos que los resultados finales. Bajo este punto de vista, los portales de transparencia no son tanto una «photo finish» de lo que se ha conseguido y cómo, sino todo lo contrario: un panel de control para que los ciudadanos puedan llegar a los mismos resultados que sus gobernantes, o para que puedan trazar hacia atrás cuál ha sido la lógica seguida para tomar esta o aquella decisión. Siguiendo la lógica del punto anterior, si un portal de transparencia no me permite tomar decisiones, al mismo nivel que mis representantes, algo se oculta o algo se está olvidando (nota: soy plenamente consciente de las cuestiones de seguridad o confidencialidad que deben regir algunos ámbitos de la esfera pública, así como las limitaciones cognitivas o de tiempo que uno puede tener para tomar según qué decisiones. No obstante, esto son excepciones y, en ningún caso, deberían constituir la norma.

Llamada a la participación

Dicho esto, me gustaría ofrecer este espacio para recoger impresiones sobre el Portal de Transparencia de la Generalitat de Catalunya así como mi compromiso de incorporar dichas reflexiones a la sesión de trabajo con la Dirección General de Atención Ciudadana.

Creo que la forma más sencilla es que quienes quieran hacer aportaciones lo hagan en los comentarios del blog. Las «condiciones» para hacerlo son únicamente dos: educación y fundamento. La primera creo que es obvia y si a alguien le hacen falta más explicaciones puede dejar de leer aquí. La segunda es que, en la medida de lo posible, evitemos opiniones puramente subjetivas y/o destructivas. Cualquier crítica (muy bienvenida) debería ir acompañada o bien de una propuesta en positivo (qué hacer) y, sobre todo, de una valoración de dicha aportación (por qué hacerlo). Dos ejemplos salidos de Los datos no son de los gobiernos sino del ciudadano anteriormente mencionado:

  • Los salarios no pueden publicarse como un PDF en formato imagen, sino en un archivo tratable y, en el óptimo, como una base de datos. Ello permite el tratamiento automatizado, ahorra tiempo y, más importante, hace que la fuente original y legítima siempre esté actualizada y no pueda manipularse.
  • No basta con publicar el número y coste de los informes encargados a consultoras externas. Hay que publicar tanto el nombre de las consultoras como el texto completo de dichos informes. Por una parte, porque los informes han sido pagados con fondos públicos y, por tanto, son del contribuyente. Segundo, porque solamente accediendo al texto completo de los informes podemos formarnos una (mejor) opinión sobre la cuestión tratada y, en consecuencia, acercarnos al escenario al que se enfrenta el político o el técnico al tomar una decisión.

Aprovecho para agradecer de antemano a aquellos que se animen a participar. En la medida de lo posible publicaré aquí antes de la reunión el documento con el que prepararé mi reunión, así como el desarrollo y conclusiones (si las hubiere) de la misma.