A finales del año pasado hubo en Madrid el taller Common Challenges and Shared Solutions: Good Governance in Information Society Strategies. The case of Spain’s Plan Avanza donde se analizaba la estrategia de desarrollo de la Sociedad de la Información en España, básicamente el Plan Avanza.
Vale la pena pasarse por el sitio, así como descargarse el informe Information Society Strategies: From Design to Implementation. The Case of Spain’s Plan Avanza (
El informe está basado en una revisión documental de datos secundarios de los programas y documentos de estrategia del Plan Avanza, así como de conclusiones provenientes de una recogida de datos preliminar que incluye entrevistas
. Dicho de otro modo, los analistas de la OCDE pidieron al Gobierno los documentos de estrategia del Plan Avanza, entrevistaron a casi 50 personas del Gobierno y emitieron el informe. No se analizaron directamente datos primarios (es decir, datos estadísticos del INE o de Eurostat) ni se preguntó más que a las partes implicadas directamente en el proyecto y, por construcción, en el éxito del mismo.
El resumen ejecutivo del documento dice que:
- España ha dedicado un esfuerzo significativo y numerosos recursos para el desarrollo de la Sociedad de la Información en el país, y los progresos comienzan a ser evidentes
- El Plan Avanza […] ha jugado un papel determinante para lograr estos positivos resultados
- Actualmente, la complejidad, el amplio alcance y la multiplicidad de aspectos que implican las estrategias de Sociedad de la Información como el Plan Avanza, requieren adecuados marcos de gobernanza y mecanismos de gestión complejos para asegurar que objetivos, recursos y herramientas están alineadas para lograr los objetivos previstos.
- El Plan Avanza aporta un excelente estudio de caso sobre gestión e implementación de estrategias SI, y ofrece ejemplos prácticos de buena gobernanza que transcienden fronteras y pueden ser considerados como ejemplo exitoso por los demás países.
Los dos primeros puntos dicen que el Plan Avanza ha sido un éxito. Los dos segundos dicen que, como ha sido un éxito, su diseño debería ser un ejemplo a seguir.
Sin embargo, el informe ni aporta datos ni mucho menos pruebas de que el Plan Avanza sea un éxito, con lo que los dos primeros puntos son difíciles de probar y, por tanto, los dos puntos siguientes tampoco tienen mayor relevancia. No estoy aquí afirmando que el Plan Avanza haya sido un éxito o un fracaso: simplemente que no tenemos datos. ¿Por qué?
Básicamente el análisis del Plan Avanza tiene dos aproximaciones que a mí se me antojan inconcluyentes:
- Se basa en el gasto, no en el impacto;
- Relaciona el gasto con los cambios habidos en la sociedad, pero no se molesta en buscar (y menos en demostrar) si hay una relación causa-efecto entre ese gasto y los cambios.
Pondremos dos ejemplos para dejar estas cuestiones claras.
Ejemplo 1. Política 1: cojo un millón de euros del Plan Avanza, me lo gasto en ordenadores y los tiro al mar. Es decir, me gasto un millón de euros en ordenadores. Política 2: cojo 500 euros del Plan Avanza, compro un único ordenador y se lo doy a un estudiante universitario que me escribió una carta diciendo que no podía estudiar porque no tenía ordenador. ¿Cuál es la diferencia entre gasto e impacto?
Ejemplo 2. Política 1: después de tirar los ordenadores al mar, Telefónica decide instalar 20 millones de líneas ADSL en España subvencionadas al 100% por Fundación Telefónica, es decir, 20 millones de hogares tendrán ADSL gratuito. Política 2: después de darle el ordenador al estudiante, este puede acceder a Internet, documentarse, hacer sus trabajos en un editor de texto y hoja de cálculo; después de un análisis minucioso y metódico, demostramos que el chaval ha aprobado gracias al ordenador. ¿Cuál es la diferencia entre casualidad y causalidad?
En su nota de prensa, dice el Gobierno que La OCDE destaca el papel del Plan Avanza en la mejora del acceso a las TIC de ciudadanos y empresas. El fundamento es que el Plan Avanza ha gastado mucho dinero desde que se inició en 2006 y, como la gente se conecta más a Internet, sota-caballo-rey, el Plan Avanza es el responsable. Insisto: no digo que no, pero tampoco creo, con los datos de la OCDE, que se pueda afirmar que sí.
Ante la imposibilidad de medir las relaciones causa-efecto — porque hay que admitir que no es nada fácil — hay dos opciones.
Una es la de Sebastián Muriel, Director General de Red.es, que prefiere hablar más de resultados que de impacto en su presentación (
La otra es la del director general para el Desarrollo de la Sociedad de la Información, David Cierco, que queda plasmada perfectamente en su entrada 40.000 firmas, €5.000 millones y 1.800 reuniones depués y que es un ejemplo de lo que yo no espero de un técnico del gobierno. 40.000 firmas y 5.000 millones de euros son (pueden ser) un indicador de actividad, pero en absoluto de impacto. Insisto: no digo que no haya habido impacto, solamente que esos 40.000 convenios y 5.000 millones de euros gastados pueden haber tenido un gran impacto o bien haber sido una gran trama para tirar ordenadores al mar.
Afirma David Cierco que la DGDSI ha mejorado su eficiencia y productividad, muestra de ello es la evolución del presupuesto gestionado por persona que ha pasado de 3,3 M€ por persona en 2005 a 7,3 M€ en 2009
, que es como decir que el Rey de España es el más eficiente y productivo del sistema porque, al fin y al cabo, es quien firma los Presupuestos Generales del Estado, es decir, que pasa por él todo lo que se gasta el Gobierno de este país, incluido el Plan Avanza — por supuesto no hablo de la eficiencia individual de las personas que gestionan el proyecto, ni de si lo hacen mejor o peor, no es esa la cuestión.
Resalta también, repetidas veces (una en el titular, dos más en el cuerpo de la entrada), su participación en 1.800 actos como indicador de su labor de gestión y comunicación. No entraré en detalles. Como poco sale una media de 1,5 actos al día, lo que hace plantearse si uno puede prepararse dichos actos en el caso de que sean reuniones de gestión, o de si son necesarios tantos actos de comunicación, ya sean porque van ligados al cargo, o porque son propaganda del partido pagadas con los impuestos de todos.
En definitiva:
- La medida de éxito de un programa no es el gasto, sino el impacto
- Hay que demostrar que el impacto es consecuencia de nuestras acciones
- La medida de eficiencia siempre es cuánto impacto hemos generado con cuántos (menos) recursos, no si hemos gestionado el gasto con más o menos recursos (que, al fin y al cabo, forman parte de ese mismo gasto)
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