Plan Avanza: hablemos de impacto

A finales del año pasado hubo en Madrid el taller Common Challenges and Shared Solutions: Good Governance in Information Society Strategies. The case of Spain’s Plan Avanza donde se analizaba la estrategia de desarrollo de la Sociedad de la Información en España, básicamente el Plan Avanza.

Vale la pena pasarse por el sitio, así como descargarse el informe Information Society Strategies: From Design to Implementation. The Case of Spain’s Plan Avanza (PDF file. 2,29 MB) o las diferentes presentaciones que hicieron los actores del gobierno implicados directa o indirectamente en el mencionado plan.

El informe está basado en una revisión documental de datos secundarios de los programas y documentos de estrategia del Plan Avanza, así como de conclusiones provenientes de una recogida de datos preliminar que incluye entrevistas. Dicho de otro modo, los analistas de la OCDE pidieron al Gobierno los documentos de estrategia del Plan Avanza, entrevistaron a casi 50 personas del Gobierno y emitieron el informe. No se analizaron directamente datos primarios (es decir, datos estadísticos del INE o de Eurostat) ni se preguntó más que a las partes implicadas directamente en el proyecto y, por construcción, en el éxito del mismo.

El resumen ejecutivo del documento dice que:

  • España ha dedicado un esfuerzo significativo y numerosos recursos para el desarrollo de la Sociedad de la Información en el país, y los progresos comienzan a ser evidentes
  • El Plan Avanza […] ha jugado un papel determinante para lograr estos positivos resultados
  • Actualmente, la complejidad, el amplio alcance y la multiplicidad de aspectos que implican las estrategias de Sociedad de la Información como el Plan Avanza, requieren adecuados marcos de gobernanza y mecanismos de gestión complejos para asegurar que objetivos, recursos y herramientas están alineadas para lograr los objetivos previstos.
  • El Plan Avanza aporta un excelente estudio de caso sobre gestión e implementación de estrategias SI, y ofrece ejemplos prácticos de buena gobernanza que transcienden fronteras y pueden ser considerados como ejemplo exitoso por los demás países.

Los dos primeros puntos dicen que el Plan Avanza ha sido un éxito. Los dos segundos dicen que, como ha sido un éxito, su diseño debería ser un ejemplo a seguir.

Sin embargo, el informe ni aporta datos ni mucho menos pruebas de que el Plan Avanza sea un éxito, con lo que los dos primeros puntos son difíciles de probar y, por tanto, los dos puntos siguientes tampoco tienen mayor relevancia. No estoy aquí afirmando que el Plan Avanza haya sido un éxito o un fracaso: simplemente que no tenemos datos. ¿Por qué?

Básicamente el análisis del Plan Avanza tiene dos aproximaciones que a mí se me antojan inconcluyentes:

  1. Se basa en el gasto, no en el impacto;
  2. Relaciona el gasto con los cambios habidos en la sociedad, pero no se molesta en buscar (y menos en demostrar) si hay una relación causa-efecto entre ese gasto y los cambios.

Pondremos dos ejemplos para dejar estas cuestiones claras.

Ejemplo 1. Política 1: cojo un millón de euros del Plan Avanza, me lo gasto en ordenadores y los tiro al mar. Es decir, me gasto un millón de euros en ordenadores. Política 2: cojo 500 euros del Plan Avanza, compro un único ordenador y se lo doy a un estudiante universitario que me escribió una carta diciendo que no podía estudiar porque no tenía ordenador. ¿Cuál es la diferencia entre gasto e impacto?

Ejemplo 2. Política 1: después de tirar los ordenadores al mar, Telefónica decide instalar 20 millones de líneas ADSL en España subvencionadas al 100% por Fundación Telefónica, es decir, 20 millones de hogares tendrán ADSL gratuito. Política 2: después de darle el ordenador al estudiante, este puede acceder a Internet, documentarse, hacer sus trabajos en un editor de texto y hoja de cálculo; después de un análisis minucioso y metódico, demostramos que el chaval ha aprobado gracias al ordenador. ¿Cuál es la diferencia entre casualidad y causalidad?

En su nota de prensa, dice el Gobierno que La OCDE destaca el papel del Plan Avanza en la mejora del acceso a las TIC de ciudadanos y empresas. El fundamento es que el Plan Avanza ha gastado mucho dinero desde que se inició en 2006 y, como la gente se conecta más a Internet, sota-caballo-rey, el Plan Avanza es el responsable. Insisto: no digo que no, pero tampoco creo, con los datos de la OCDE, que se pueda afirmar que sí.

Ante la imposibilidad de medir las relaciones causa-efecto — porque hay que admitir que no es nada fácil — hay dos opciones.

Una es la de Sebastián Muriel, Director General de Red.es, que prefiere hablar más de resultados que de impacto en su presentación (PDF file. 700 KB). Y los resultados de Red.es son espectaculares, empezando por los trabajos realizados por el ONTSI, el INTECO, el CENATIC, o el I Congreso Internet en el Aula y el blog educ@conTIC, por mencionar algunos. Por supuesto, habría que medir el impacto de dichos resultados y saber cuántos de esos 12 millones de DNI electrónicos acaban usándose y para qué, o qué impacto tienen en en el sistema educativo esas 20.000 escuelas con Internet, de la misma forma que muestra el impacto que ya puede constatarse en el área de la Salud (diapositiva 13) — al margen que es probable que los resultados de Red.es coincidan con sus objetivos, dado el papel transversal e instrumental de la institución.

La otra es la del director general para el Desarrollo de la Sociedad de la Información, David Cierco, que queda plasmada perfectamente en su entrada 40.000 firmas, €5.000 millones y 1.800 reuniones depués y que es un ejemplo de lo que yo no espero de un técnico del gobierno. 40.000 firmas y 5.000 millones de euros son (pueden ser) un indicador de actividad, pero en absoluto de impacto. Insisto: no digo que no haya habido impacto, solamente que esos 40.000 convenios y 5.000 millones de euros gastados pueden haber tenido un gran impacto o bien haber sido una gran trama para tirar ordenadores al mar.

Afirma David Cierco que la DGDSI ha mejorado su eficiencia y productividad, muestra de ello es la evolución del presupuesto gestionado por persona que ha pasado de 3,3 M€ por persona en 2005 a 7,3 M€ en 2009, que es como decir que el Rey de España es el más eficiente y productivo del sistema porque, al fin y al cabo, es quien firma los Presupuestos Generales del Estado, es decir, que pasa por él todo lo que se gasta el Gobierno de este país, incluido el Plan Avanza — por supuesto no hablo de la eficiencia individual de las personas que gestionan el proyecto, ni de si lo hacen mejor o peor, no es esa la cuestión.

Resalta también, repetidas veces (una en el titular, dos más en el cuerpo de la entrada), su participación en 1.800 actos como indicador de su labor de gestión y comunicación. No entraré en detalles. Como poco sale una media de 1,5 actos al día, lo que hace plantearse si uno puede prepararse dichos actos en el caso de que sean reuniones de gestión, o de si son necesarios tantos actos de comunicación, ya sean porque van ligados al cargo, o porque son propaganda del partido pagadas con los impuestos de todos.

En definitiva:

  • La medida de éxito de un programa no es el gasto, sino el impacto
  • Hay que demostrar que el impacto es consecuencia de nuestras acciones
  • La medida de eficiencia siempre es cuánto impacto hemos generado con cuántos (menos) recursos, no si hemos gestionado el gasto con más o menos recursos (que, al fin y al cabo, forman parte de ese mismo gasto)

Entrada anterior: Muera la cleptocracia: comentario a Luisgé Martín

Entrada siguiente: Censura China en Internet: ¿acatar o no acatar?

13 comentarios a “Plan Avanza: hablemos de impacto” »

  1. Impecable análisis, no puedo estar más de acuerdo.
    Es una crítica vieja, que venimos haciendo no sólo en este frente, sino en general a la hora de evaluar cualquier política económica o social de desarrollo, incluyendo las de impulso de la I+D+i.
    En este último ámbito, la cagada viene perpetuándose desde la publicación en los años 60 de la primera edición del ‘Manual de Frascati’, en el que se aconsejaba medir… lo que resultaba más fácil de medir [el gasto].
    Douglas Hubbard, padre de la Applied Information Economics, habla de ‘the Measurement Inversion’ – cito: “the […] value of measuring a variable is usually inversely proportional to how much measurement attention it usually gets”.

  2. Excel·lent articvle Ismael. No sé si estaran molt contents els del govenr, però haurien d’agraïr que algu els faci un anàlisi com el teu tant clar i útil per si volen millorar. Però, ja se sap que, en aquest pais dir la veritat és politicament incorrecte!

  3. Me he quedado “boquiabierto”. Me encanta leer cosas que han escrito personas que rebosan inteligencia y sentido común por todos los lados. A ver si los responsables de semejantes planes se lo leen y reflexionan un poco.. oncluyendo el plan “E”, … que no por gastar más dinero las cosas tiene que ir mejor… y está bien tener eso en cuenta cuando ya no quede dinero.. o quizás entonces eso será la solución.

  4. directo a la diana – lo que dices deja abierto otro tema de más alcance que nunca he acabado de ver claro: ¿cual ha sido el impacto real de los sucesivos planes en el ámbito de las TIC que se han venido anunciando desde los 90 en España?, ¿cual es el margen real de intervención de los planes gubernamentales entre las políticas comerciales de las ISP a nivel nacional y la ebullición emergente de los nativos digitales?

    Supongo que deben haber estudios que contrasten diferentes estrategias y diferentes resultados a nivel de la UE (en Finlandia, por ejemplo), pero quizá el tema fundamental sigue siendo como medir, con una buena relación causa-efecto, el impacto de la intervención de un agente, que en este caso ya no es privilegiado, más allá de la inversión, la actividad o el plus de atención que puede retroalimentar y distorsionar los resultados.

  5. Daniel,

    Hay varios estudios que muestran que las políticas de Sociedad de la Información tienen impacto. Esta afirmación, que parece una perogrullada, no lo es: hay autores y políticos que, a pesar de la evidencia, siguen pensando que es mejor dejar paso libre a la “mano invisible”. Sin ir más lejos, el Gobierno de la Comunidad de Madrid de Esperanza Aguirre decidió el pasado diciembre eliminar las partidas para los casi 300 telecentros de la comunidad (también hay mucha literatura sobre el impacto positivo de los telecentros…).

    Pero ¿qué tipo de políticas en concreto? Pues, de acuerdo con mi propia investigación y mis lecturas, y para un país como España, básicamente dos:
    – políticas de estímulo de la demanda, como los planes de Administración Electrónica o Gobierno Abierto que los socialistas están haciendo muy bien tanto a nivel estatal como en Catalunya o el País Vasco
    – creación de un marco legal y regulatorio tanto del sector como de las actividades en general relacionadas con la Sociedad de la Información, que en España también (en mi opinión, claro) se ha venido haciendo muy bien tanto en los gobiernos del PP como en los del PSOE (con la lamentable excepción de la última Ley de Economía Sostenible, claro)

    Y con esto vuelvo al tono general de mi entrada: no me cabe duda que el Plan Avanza ha contribuido al desarrollo de la Sociedad de la Información. El problema es que no sabemos cuánto, y medir el gasto, definitivamente, no es la forma de aclararlo.

  6. De acuerdo Ismael. Si claro, he entendido el sentido del artículo.

    Yo creo que un problema que tiene este pais es el excesivo “corto-placismo”. A los políticos no les gusta demasiado, o no saben, o no quieren hacer politicas cuyo rendimiento se encuentre a medio-largo plazo (y hablo de polícias en general)

    Es un mal endémico que tenemos. A golpe de talonario da tiempo de ver los resultados a corto plazo pero lo que acurra después da igual, porqué ya serán otros dirigentes que se coman el “marrón”.

  7. Dani, totalmente de acuerdo (muy a mi pesar por lo grave del tema).

    Por cierto, mi anterior comentario iba al otro Daniel :)

  8. Vale, de acuerdo, mi punto de escepticismo no viene, en todo caso, por el lado de la mano invisible sino por la diferencia entre declaraciones y resultados en un sector concreto, el de la promoción oficial del software libre en los últimos diez años y a nivel europeo.

    No creo que el tema sea completamente extrapolable al conjunto de las TIC, tiene sus entretelas particulares, pero sí creo que las dificultades encontradas acaban siendo significativas en relación a la capacidad de impacto de determinados programas oficiales, programas que pretenden un impacto más directo. Las políticas que propones, y con las que estoy de acuerdo, se mantienen a otro nivel, quizá más efectivo pero siempre a largo plazo (creo).

    Por cierto, felicidades por tu tesis.

  9. Pingback: Antoni Gutiérrez-Rubí » La educación de Wert

  10. Pingback: ICTlogy » SociedadRed » Del inventario de la administración electrónica al uso efectivo: sobre los informes REINA e IRIA

RSS feed Feed RSS para los comentarios a esta entrada. TrackBack URI

Dejar un comentario

Tu comentario:

Sobre Mí

    Soy Ismael Peña-López.

    Soy profesor de los Estudios de Derecho y de Ciencia Política de la Universitat Oberta de Catalunya, e investigador en el Internet Interdisciplinary Institute y el eLearn Center de la misma. Durante 2014 también soy el Director del proyecto de Innovación Abierta de la Fundació Jaume Bofill.